質監行政處罰案件的證明標準芻議

■文/劉大偉

質監行政處罰案件的證明標準芻議

■文/劉大偉

在質監執法實踐中，行政處罰案件的證據究竟達到何種程度，才能符合行政復議的內部審查標準和行政訴訟的司法審查標準，這涉及到行政處罰案件的證明標準問題。現行的行政法律法規中只規定了“事實清楚、證據確鑿”，但什么情形屬于事實清楚，證據確鑿，會因執法人員的執法水平、具體案情以及裁判人員的不同而不同，實踐中一直莫衷一是。行政處罰案件的證明標準過高，會帶來行政執法效率的低下，一定程度上放縱質量違法行為；行政處罰案件的證明標準過低，會帶來行政執法的履職風險，可能出現案件被撤銷、變更或者確認違法。有鑒于此，對質監行政處罰案件的證明標準進行研究，對于執法實踐具有一定的現實意義。

證明標準的含義及類別

1.證明標準的含義

證明標準是指利用證據對案件事實或爭議事實加以證明所要達到的程度。證明標準要解決的問題是證據到什么程度時，才能認定待證事實。

2.證明標準的類別

關于證明標準的類別，并未在現行法律法規中作具體規定，主要是訴訟法學理論界的一些標準。

排除合理懷疑標準，是指案件主要事實均有相應的證據證明，且證據之間及證據與案件事實之間沒有矛盾，或者雖有矛盾但能夠合理地排除。

優勢證明標準是指一方當事人提供的證據相對于另一方當事人提供的證據而言具有一定的優勢幅度，足以使法官形成有利于本方的確信。這就要求一方達到比對方提供的證據更具說服力、具有合理可信度。

高度蓋然性標準是指一般人在日常生活中能夠作為真實并據此認識而安心地行動這一程度上的高度蓋然性。

從我國現行的三大訴訟法律體系來說，刑事案件的證明標準最高，刑事訴訟要解決司法機關是否對被告人進行刑罰制裁的問題，出于對個人自由和權利的保護和防止濫施刑罰的目的，故而采用較高要求的證明標準，其要求是“排除合理懷疑”，即證據必須能夠排除對被告人無罪的合理懷疑，否則不能認為被告人有罪的事實成立。民事案件是平等主體的當事人之間發生的民事爭議。民事訴訟要求，誰主張誰舉證，對于一個待證事實，一方證據占有證明待證事實蓋然性上的優勢，法官就據此認定待證事實。行政案件中的行政處罰案件是行政機關對于當事人違反行政管理秩序的行為給予的行政制裁，雖然與民事訴訟、刑事訴訟同屬法律適用的方式，但其具有專業性和效率性的特點。行政機關畢竟不是偵查機關，行政行為對效率的要求比較高，處罰作為維護秩序的手段，其時效性要求較強，因此，行政處罰案件的證明標準介于排除合理懷疑標準與優勢證明標準之間。

行政處罰案件的證明標準

1.行政處罰案件證明標準的含義

行政處罰的證明標準是指行政機關在行政處罰程序中利用證據證明違法案件事實和行政處罰程序事實所要達到的程度，也就是行政機關對待證事實進行認定的最低（必要）限度。當用來證明一個待證事實的證據達到這個限度或者要求時，這個待證事實就成為法律事實，在法律上視為真實存在。行政處罰證明標準的確定是行政機關認定案件事實的前提。

行政機關對行政違法行為進行查處，作出行政處罰決定，必須經得起行政復議的內部審查以及行政訴訟的司法審查，因此，行政處罰案件的證明標準應當與行政復議、行政訴訟中審查具體行政行為時的復議機關、法院采用的證明標準一致。

2.現行法律法規中對于行政處罰案件證明標準的規定

《行政處罰法》第四條第二款規定：“實施行政處罰應當以事實為依據”；第三十條規定：“給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。” 第三十八條第一款第（三）項規定：“違法事實不能成立的，不得給予行政處罰”。

《行政復議法》第二十八條第一款第（三）項第1目規定撤銷、變更或者確認具體行政行為違法的情形是“主要事實不清、證據不足”。

《行政訴訟法》第四條規定：“人民法院審理行政案件，以事實為根據，以法律為準繩。”第五十四條第（二）項規定：“主要證據不足的，判決撤銷或部分撤銷具體行政行為。”

《質量技術監督行政處罰程序規定》第三條規定：“辦理行政處罰案件，應當做到事實清楚，證據確鑿”。第十四條第一款規定：“案件承辦人員應當對案件進行全面調查，收集認定案件事實的證據。”《質量技術監督行政處罰案件審理規定》第十二條第一款第（一）項規定：“違法事實清楚、證據確鑿的，依法給予行政處罰”、第（二）項規定：“違法事實不能成立的，不予行政處罰”。

3.行政處罰的證明標準是證據確鑿和證據充足

前述法律法規對于行政處罰案件作出了“以事實為依據”、“查明案件事實”以及“主要事實清楚、主要證據充足”等要求。“以事實為依據”、“查明案件事實”這樣的規定，并沒有為行政機關提供證明標準這一認定事實的最低限度。因為“以事實為依據”的要求在實踐中只能落實為“以認定的事實為依據”；而“查明案件事實”是對行政機關的最高要求，不是最低的限度。什么情況下算“查明案件事實”，還是沒有作出明確規定。《行政復議法》規定 “主要事實不清、證據不足”的，撤銷、變更或者確認具體行政行為；《行政訴訟法》規定“主要證據不足”的，撤銷或部分撤銷具體行政行為。根據前述規定，如果行政處罰決定依據的事實被認定屬于主要證據不足，則行政處罰決定就會被行政復議機關或者人民法院否定，進而被撤銷、變更或者確認違法。法律從否定的角度明確了一個原則即如果主要證據不足，案件事實就不能進行認定。它告訴行政機關，當收集的證據達到一個最低程度，即“不屬于主要證據不足”時，待證事實就被法律視為真實，行政機關就可以認定事實了。這其實可以看作法律對行政處罰證明標準的規定。

行政處罰應當以事實為依據，但在大多數情況下（當場處罰的情形除外），執法人員不是違法事實的直接感知者，對于執法人員來說，違法事實是永遠不可能重現的過去。對于未曾直接感知的過去，只能通過各種手段去認識和判斷，而這一認識及判斷過程所產生的結果，嚴格地講不是事實本身，而是一種對過去的確信或者懷疑的心理狀態。所以，作為行政處罰適用前提的違法事實，要靠執法人員透過各種證據去認定。當這種認定在法律上被認為可以接受時，這種認定就可以作為法律上的真實而成為法律適用的前提。從這個角度說，在執法人員眼中，只可能有法律上的真實，不可能有絕對的真實。例如，一個質量違法案件的查處：12365投訴舉報中心接到舉報稱，某公司涉嫌生產假冒的知名白酒，此時執法人員對被舉報人是否實施了生產假酒行為并未直接感知，只能通過調查取證，收集一系列的證據（舉報人提供的購買的白酒、由該公司開具的發票、現場檢查發現涉嫌假冒的白酒、對涉案白酒的鑒定報告、該公司的銷售記錄等），最后，綜合前述證據，對該公司生產銷售假冒白酒的行為作出行政處罰。前述案件中，質監部門依據什么作出行政處罰呢？不是事實本身，因為這一事實只是在過去存在的，最后作出行政處罰的是執法人員通過證據對當事人過去曾經有過生產銷售假冒白酒行為這個待證對象形成的確信。換句話說，作為行政處罰適用前提的是證據，而不是事實本身。

從證據的證明標準角度出發，綜合考慮案件的性質以及對當事人權益影響大小等因素，作出行政處罰決定依據的證據，應做到證據確鑿或者證據充足。

筆者認為，行政處罰案件的證據確鑿標準是指：對當事人涉嫌違法的事實來說，行政機關掌握了全部證據，即使當事人提出了反證（證明其不存在違法行為的事實），行政機關依據掌握的證據足以否定當事人提出的新的事實存在。證據確鑿標準適用于限制人身自由的行政處罰或者強制措施、責令停產停業、吊銷證照、較大數額罰款、案情重大復雜等對公民、法人、其他組織的人身或者財產權益具有重大影響的行政處罰案件。

行政處罰案件的證據充足標準是指：對當事人涉嫌違法的事實來說，行政機關掌握了主要證據，這些證據能夠充分證明當事人實施了違法行為。相比證據確鑿標準而言，該標準對于行政機關的證據收集要求及程度相對較低，因此，證據充足標準適用于簡易程序、案情簡單、處罰數額較少等行政處罰案件。

質監行政處罰案件的證明標準

質監部門執法人員收集的證據可以證明到什么程度，才能認定當事人的違法行為成立，從而使得行政處罰行為具有合法性，這就是質監行政處罰的證明標準問題。

《質量技術監督行政處罰案件審理規定》第六條第一款規定：“對擬作出責令停產停業、吊銷許可證、較大數額罰款決定的，或者情節復雜、影響重大的行政處罰案件，應當由2/3以上委員進行集體審理。對其他行政處罰案件，可以由3名以上委員進行集體審理。”執法實踐中，一些地方的質監部門將前述由2/3以上案審委委員進行集體審理的案件俗稱“大案審”，將由3名以上案審委委員進行集體審理的案件俗稱“小案審”，同時，在當前質監部門的執法實踐中，極少發生適用簡易程序的案件。因此，筆者在此僅對適用大案審（較大數額罰款限定為罰沒款2萬元以上；情節復雜、影響重大的案件包括上級督辦案件、因案情復雜向上級請示的案件、指定管轄案件、在本區域有重大影響案件以及“兩法”銜接案件等）和小案審的案件證明標準進行簡要闡述。

筆者認為，適用大案審的處罰案件的證明標準是證據確鑿，適用小案審的處罰案件的證明標準是證據充足。具體來說：

證據確鑿標準：

（1）案件基本事實即“五何”要素應明確無誤。“五何”，即何人、何時、何地、何事、何情節。何人，是指違法主體的基本情況，以此確定行為人是否具備行政責任能力并最終確定行政處罰的當事人。是法人、自然人、個體工商戶還是其他組織，這就包括營業執照、組織機構代碼證、居民身份證、法定代表人等證據。何時，即違法行為發生的時間以及查處的時間，涉及到相關違法行為是否過了追訴時效，以及是否在相關法律法規的有效期內。例如：無證生產案件，需要證明當事人是在查處公告規定的期限之后進行生產行為或者是在生產許可證到期之后存在生產行為，這就需要生產記錄、產品合格證上的日期來證明。同時，何時也涉及到對于違法行為的違法所得以及貨值金額的計算。何地，指違法行為發生地。查清違法行為發生地，以此來確定是否具有管轄權。對于本地企業來說，相應證據包括營業執照、生產場所、送貨單、銷售發票等證據。何事，指構成何種違法行為，涉及到對案件的定性。比如：從質監查處的違法行為大類來分，包括質量類、標準類、計量類、特種設備類、認證類等，這就需要通過相應的書證、物證來證明，如產品檢驗報告、計量檢測報告、認證證書、現場發現的涉案物品等。何情節，指違法主體實施違法行為的具體情況。當事人是初犯還是屢犯，主觀上是否有故意，違法經營的時間長短、貨值金額、違法所得、造成的危害后果，是否具有法定的從輕、減輕處罰情節。例如：銷售合同、發票、是否采取了退貨、召回補救措施、之前的違法行為查處記錄等證據。

（2）應充分滿足證據的“三性”。證據的三性即關聯性、合法性、真實性。關聯性方面，證據與違法事實應有關聯，例如：質監部門對液化氣充裝站充裝過期瓶的違法行為進行查處，執法過程中，對于該充裝站的液化氣進行了抽樣檢驗，結果發現氣體中二甲醚的含量超標，與當事人充裝過期瓶的違法行為而言，液化氣的檢驗報告不具有關聯性。合法性包括證據的來源和證據的表現形式是否合法兩個方面。證據的來源合法，是指不得違反法定程序收集證據、不得采用欺騙或者脅迫等手段。證據的表現形式合法，如復印件應該與原件核對無誤后，加蓋“與原件核對一致”的章，現場照片應注明拍攝時間、拍攝對象及證明內容并讓當事人確認。真實性方面，證據必須是客觀存在的，如：現場檢查筆錄缺當事人簽名、出具的執法文書未注明日期等，均會被認為真實性存在問題。

證據充足標準：與證據確鑿標準相比，適用證據充足標準的案件對于當事人權益的不利影響相對較小，因此，此類案件的證據要求相對較低，基本滿足案件的“五何”要素和證據“三性”即可，某些情況下可以采納當事人的“自認”。關于這一點，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十七條規定：“在不受外力影響的情況下，一方當事人提供的證據，對方當事人明確表示認可的，可以認定該證據的證明效力。”例如：產品質量監督抽查不合格的案件，不合格項目非關鍵項目，產品數量較少，同類產品的市場銷售單價較小，調查過程中，當事人無法提供銷售憑證（發票、收據）的，可以將當事人在調查過程中陳述的價格作為該產品的單價，以此來認定貨值金額。

綜上所述，在質監部門的執法實踐中，就某一行政處罰案件究竟采用何種證明標準而言，需要綜合考慮違法行為的性質、相應的法律責任（處罰種類）、涉案金額的大小、違法情節、案件復雜程度等因素，以此來確定采用證據確鑿標準還是證據充足標準，從而做到事實清楚、證據確鑿、法律適用正確、程序合法、處罰裁量合理適當。

（作者單位：江蘇省蘇州市質量技術監督局）