當前質監工作重點與方向芻議

■文/周德文

當前質監工作重點與方向芻議

■文/周德文

近年來，質監系統剝離食品監管職能給食藥局，下放質監機構歸屬地方管理，一些地方質監、工商、食藥部門合并，技術機構進行市場化改革、整合，改革在加速，在深化，質監部門向何處去？質監部門應該管什么？如何管？這是我們面臨改革時必須研究和思考的大問題。筆者認為，質監工作要轉變觀念，明確工作重點，聚焦四個“點”，抓好四項工作。

聚焦產品抓質量

質量無所無包，涉及到社會、經濟生活各個領域。經濟有運行質量、自然有生態質量、社會有生活質量、文化有教育質量、個人家庭有生活質量、政府有公共服務質量，質量像空氣一樣無所不在。講質量首先要定義質量的內涵和外延，因為質監部門“三定”方案中有一項“宏觀質量管理職能”，就將這項職能無限放大，只會讓我們的工作處于窘境。我們有的地方質監部門將所涉獵的質量外延無限擴展，結果我們變成了“二政府”，自彈自唱，結果工作陷入被動。實際上，《國務院質量發展綱要》只涉及了產品質量、服務質量、工程質量三塊。國務院各個部門都有質量管理的職能，環保部門管環保質量，商務、工商部門管流通領域質量，農業部門管農業初級品質量，食藥部門管食品藥品質量，旅游部門管旅游服務質量，我們統計，涉及質量管理的部門有19個之多。我們只是國務院的一個直屬機構，從法律層面，也沒有一個明確的授權，從國務院層面，也沒有一個明確的文件規定質監部門管理宏觀大質量。所以，這些年，我們在抓質量強國戰略的推進方面，往往顯得力不從心。宏觀質量管理層面，我們不是不能抓，我覺得重點是抓好協調和信息的歸總，而不是對別的部門發號施令，也不是“越俎代庖”，干一些別人該干的事。比如說，流通領域產品質量監管《產品質量法》和國務院“三定”方案明確是工商等部門的事，而網購等電商主要應屬流通領域，我們就不該攬責上身，作為年度工作重點。退一步講，也只能與工商部門聯合監管執法；服務質量監管由各專業部門負責，我們更不能將服務業質量提升作為已任，列為工作重點。

從改革長遠的角度看，將宏觀質量管理協調職能從質檢部門剝離出去，劃歸發改委等政府綜合管理部門似為更加合理、順暢。“法無授權不可為”，結合我們法定職能，全國質檢部門要避免“種了別人的田，荒了自己的地”，要重點聚焦在產品質量上，圍繞產品質量監管、提升方面做文章。

聚焦安全抓監管

即使在產品質量領域我們也不能大包大攬。抓產品質量管理主要在質量提升和質量監管兩個方面，質量提升主要是市場的事、企業主體的事，在良好的市場機制下，通過競爭，質優價廉的產品自然淘汰質低價高的產品，由此推動質量提升。這其中，要按照黨的十八屆三中全會提出的讓市場發揮決定性作用。政府部門的主要作用在規劃、激勵、引導方面。政府質量管理部門的工作重點是什么？是監管！黨的十八大確定政府的五大職能：經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護。質監部門應屬于市場監管部門。政府設立質監部門，法定職責、主要目的是要求搞好質量監管，這也是當前廣大老百姓對我們質監部門的根本要求。因此，我國質監部門要將工作重點放在產品質量監管方面。產品質量監管涉及到諸多方面，我們要將重點聚焦到產品質量安全指標和質量欺詐方面上。

美國的消費品安全委員會（CPSC）與我國質檢部門職能相近，監管15000個消費品，其中有250多個產品制定了強制性標準，CPSC主要通過強制認證和產品抽查，聚焦產品質量安全抓監管。我們要向美國CPSC學習。質量監管包括質量安全準入、過程監管及質量違法懲治等三個方面，我們可以重點在以下幾個方面做文章，擴大影響。一是簡化行政審批，下發審批權。我國工業產品生產許可證管理的產品共有61類、計量器具強制檢定有60種118類，3C強制性認證產品涉及20大類149項，現行有效的國家強制性標準有3800多項，對比國外發達國家，明顯管制大多。能不能按照市場化的原則，按照李克強總理要求，壯士斷腕，縮減一批、下放一批，或膽子更大一點，取消工業產品生產許可證，部分安全監管內容可否并入3C認證制度？如此向社會昭示，我相信，對經濟發展的推動力不會低于工商商事制度改革。二是改革抽查管理制度。加強異地抽查、市場抽查、飛行檢查，推行消費者“你點我查”，加強風險分析預警，對結果全程公開，我相信一定會擴大我們的影響力。三是加強違法懲治。要落實產品質量召回制度，加強立法，擴大召回范圍，強化強制召回力度。同時，要加大質量違法行為的懲治力度，讓制售假冒偽劣產品的企業傾家蕩產。如果我們查處質量違法行為像國家發改委反壟斷一樣，敢對三星、LG公司罰款過億；對茅臺、五糧液集團罰款過2億；對廣州合生元等六家乳制品企業罰款6.7億，我相信制售假冒偽劣產品的行為一定會得到有效遏制，質檢部門的地位和威信一定會樹立起來。

聚焦實效抓改革

當前，質檢系統處于改革發展的關鍵時期，也是思想、工作相對混亂的時期。一些改革舉措紛紛出臺，但有些沒有經過充分調研論證，有些為了改革而改革，使改革的效果大打折扣。改革的目的是什么？是為了更好地履行產品質量的市場監管職能，是為質監事業更好地發展。所以，我們要聚焦發展實效推動改革。

一是質監下放地方，不再垂直管理問題，實際上削弱了產品質量監管執法，不利于全國統一的市場競爭秩序的形成。要知道，假冒偽劣屢禁不止，很大程度是因為地方保護所致。都是地方招商引資企業，地方GDP和稅收來源，地方能狠心將一些違法企業剿滅嗎？現在，下放垂直管理權限已成定局，上級應加強對下級質監部門辦案的指導、督辦，重大案件上收一級辦理，加強統一執法辦案體系建設，以此沖抵垂管下放帶來的監管執法的放松。

二是技術機構改革問題。一些人倡導技術機構改革就是全盤市場化、社會化。誠然，我們當前政府技術檢測機構承擔了許多市場化業務，如：計量技術機構的校準業務、質量檢測機構的委托檢驗業務、特種設備技術機構的定期檢測業務等。我們要認真貫徹國辦8號文件精神，推動檢驗檢測認證機構的市場化改革步伐。但是，我國政府檢驗檢測技術機構推行市場化、企業化改革并不意味著取消所有政府技術檢測機構，保留部分政府檢驗檢測實驗室是國際慣例，主要是為了政府質量安全監管、風險分析、標準研發的需要。發展中國家如此，市場經濟發育比較完善的國家也不例外。如美國FDA（食品藥品管理局）全國擁有12家政府實驗室，包括7家研究中心和5家地區附屬實驗室，NIST（美國標準與技術研究院）是直屬于美國商務部的一個副部級的聯邦政府部門，國會每年撥付幾十億美元經費、人員屬于公務員性質。政府推行技術檢測機構改革，可將現有檢測機構一分為二，即政府公益類與市場類，而不是將全部技術機構都推向市場。

三是技術機構為了整合而整合，一味求大，搞“拉郎配”。技術機構整合要盡可能按市場經濟的辦法，通過市場改革、股份合作的方式實現。正如90年代國企改制一樣，行政命令、“拉郎配”搞的整合如同父母包辦的婚姻，很少有成功的。同時，要避免盲目“貪大”。技術機構既要講“大”，也要講“專”；既要講全國性，也要有區域性。當年，德國技術機構整合過程中，德國的每個州都有一個質量技術機構TUV，而他們都是獨立營運的，后來發展、合并，現在德國最大的TUV檢測集團有3個：TUV SUD南德意志集團、TUV德國萊茵集團、最后是TUV北德集團，再包括一些小機構。我國在現有技術機構整合過程中，要避免一味求大，為了整合而整合。如果只是大了，運營機制死了，市場開拓能力弱了，那還不如不整合。要重在通過整合，真正做到優勢互補、改善機制、提高效益。要允許一些區域性、專業性中小技術機構的存在和發展。像我國的企業發展一樣，既要支持國有大企業做強做大，也要扶持中小企業的健康發展。四是“大部制”改革問題。進行“大部制”改革，整合一些相近政府職能，有利于集中力量，協調關系，減少內耗，這種改革是必要的。但同時，我們也不要以為“大部制”能解決一切市場監管失靈問題。首先，事實上，國際上，關于市場監管部門的整合、劃分并沒有一個放之四海而皆準的標準，各國做法不一。如美國，涉及市場監管的就有聯邦貿易委員會、消費品安全委員會、食品藥品監督管理局、食品安全與檢驗署、商務部、動植物衛生檢驗署、環境保護局等多個部門負責；日本有經濟產業省、厚生省、農林水產省、消費者保護機構等多個部門負責。它們也存在職能交叉與協調問題。其二，大部制后，多部門融合，內部人員多、部門多，也存在管理困難，容易產生官僚體制和運行不暢的問題。所以，推行市場監管部門“大部制”改革，要適度進行，并不是越大越好；要上下一體，整體推動，避免上下不對口，上級多部門、多方向同時領導下級一個部門，造成政出多門，互不協調的問題；同時，整合要重在調整機制，理順內部職能，合理分工配合，統一調度管理，建立績效管理制度，使整合后的部門達到1+1＞2的效果。

聚焦質量抓基礎

國際標準化組織（ISO）2009年與聯合國工業發展組織聯合推出《合格評定建立信任》一書，2012年，ISO又推出另一部新作《產品監管和市場監管的原則與實踐》，文中提出“計量、標準和合格評定組成國家的質量基礎”這一論斷。國家質檢總局延伸提出“計量、標準、檢測、認證”為國家質量工作的四大基礎，筆者非常認同這些觀點。四大基礎既是質量管理的基礎，也是質監部門存在之基。今后，質監部門不管面臨什么樣的改革，這些基礎性工作不可能消失，并且隨著市場經濟的發展而加強。所以，各級質監部門在工作當中，要聚焦質量抓基礎，做實做強計量、標準、檢測、認證這四項工作。一是加強投入，夯實計量基礎。過去，我們對這一塊投入不足，要借助貫徹《國務院計量發展規劃》，爭取各級政府加大投入，在改革中，要明確并強化計量機構的公益性地位。二是加強全國標準的統一管理，著力健全標準化體系；改革標準體制、機制，確立強制性標準的技術法規地位，嚴格制修訂及審查程序，推進推薦性標準的市場化改革，鼓勵企業、社團自主研制標準；大力推進農業、工業、服務業標準化工作，加強標準的宣貫，提升標準對經濟發展的貢獻率。三是從兩方面抓好檢測機構的發展。一方面，加強國家級、省級質檢中心建設，繼續做大做強公益類檢測機構。同時，大力扶持發展市場化檢測機構。國務院去年已將檢驗檢測認證行業作為國家重點扶持的十一個重點生產性服務業之一，我們要從辦機構向管行業轉變，加強統計分析調查，完善相關扶持政策，推進檢測行業的大發展。四是規范發展認證產業。重點要明確各級質監部門的監管責任，加強認證市場的監管，解決認證行業的誠信缺失問題，重塑認證、合格評定的公正性和權威性。

總之，在當前改革發展大潮中，我們質監人不能迷失方向，要穩神、靜思，精確發力。要圍繞法定職能、圍繞人民期盼，收縮工作戰線，夯實質量工作基礎，聚焦產品質量的安全監管，每年做幾件政府滿意、百姓關心的大事，擴大我們的影響，確立我們產品質量監管部門的社會地位。唯如此，質監部門定會在市場經濟改革過程中不斷強化職能，立于不敗之地，實現事業的蓬勃發展。

（作者單位：湖北省質量技術監督局）