特種設備檢驗機構分包管理及改進對策

■文/祝衛國　劉思陽

特種設備檢驗機構分包管理及改進對策

■文/祝衛國劉思陽

分包是特種設備檢驗檢測機構經常遇到的市場經營方式，做好分包管理既是檢驗機構依法開展檢驗檢測的要求，同時也是保持檢驗檢測能力和持續服務客戶的需要。實踐中，由于特檢機構取得檢驗檢測資質多樣，資質認可（包括：核準、認定、認可等）所依據準則對分包的要求不同，分包管理中容易出現不符合現象，不僅會影響機構檢驗檢測質量，降低了服務水準，還會由于分包管理不當，受到行政處罰和吊銷資質的處理，甚至會面臨客戶的法律訴訟。

不同資質準則對分包的要求

分包是指檢驗機構將本應由自身承擔的檢驗檢測工作在準則允許、客戶同意的情況下，按照準則要求的程序和方式進行的，交由其他機構完成檢驗檢測，并采用其結果的活動。

1.特檢核準資質對分包要求

《特種設備檢驗檢測機構質量管理體系要求》（TSG Z7003-2004）第四條第五款：定義分包是指將特種設備檢驗檢測工作中的無損檢測等專項檢驗檢測項目委托其他機構承擔。第二十五條規定通常情況下檢驗檢測機構應當獨立完成檢驗檢測任務，無損檢測等專項檢驗檢測項目可以分包。同時規定分包應當符合兩種情況：一是無法預料或非正常情況，如暫時的人員缺崗或設備故障等；二是在特殊領域缺少專門的技術或裝備。

對于分包管理，要求檢驗機構應對分包方進行評價，確認分包方（即接受分包工作的檢測機構）具備承擔分包項目的必要資質和能力，特種設備檢驗中進行的無損檢測項目分包方應具有特種設備無損檢測機構核準資質；分包前應書面通知客戶并得到同意；對分包方的工作質量進行監督；保存分包方名錄、評價記錄及監督記錄；就分包方的工作對客戶負責；在檢驗報告中明確標明由分包方提供的檢測結果。對于客戶指定的分包方，除不就分包方的工作對客戶負責外，其他要求相同。

據此要求，可以明確分包僅限于特種設備法定檢驗中需要進行的無損檢測等專項檢驗檢測項目，而且這些項目應是機構按照《特種設備檢驗檢測機構核準規則》（TSG Z7001-2004）取得的檢驗核準項目所必須的，核準時以資源條件方式進行確認的項目，即核準檢驗項目需要之外的無損檢測不得分包，包括：超出檢驗機構取得的核準檢驗項目所需資源條件對應的檢測項目；超出核準項目依據的安全技術規范所要求的檢測類型和檢測工作量；以及客戶單獨委托的無損檢測項目。

《特種設備檢驗檢測機構核準規則》（TSG Z7001-2004）規定申請核準的無損檢測機構，不得從事與其有利益關聯的綜合檢驗機構監督檢驗范圍內的生產環節（包括：制造、安裝、改造和修理）的無損檢測工作。因此，特檢機構不得將監檢環節中的無損檢測工作分包給與其有利益關聯的無損檢測機構。而定期檢驗環節無損檢測能否分包和分包方的選擇，主要取決于特檢機構單位性質決定的財政收支管理的規定，機構自身對檢驗檢測公正性的管理要求，以及客戶是否接受。

2.實驗室資質認定對分包的要求

《實驗室資質認定評審準則》規定檢驗機構可將檢測工作的一部分進行分包；被分包方應通過實驗室資質認定；分包比例必須予以控制，限儀器設備使用頻次低、價格昂貴及特種項目。對于分包管理，要求檢驗機構應確保并證實分包方有能力完成分包任務；應將分包事項以書面形式征得客戶同意；檢測報告中含分包結果的，應予以清晰標明；分包方應以書面或電子方式報告結果。

關于分包項目范圍和對分包比例進行控制的要求，應根據申請資質認定的類型不同區別分析。《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》規定，實驗室資質認定包括計量認證和審查認可兩種方式，檢驗機構申請資質包括兩種情況：“計量認證”和“計量認證+審查認可”（包括：授權和驗收）。計量認證是指由法定機構對向社會提供公正數據的實驗室申請的檢測能力進行的強制考核，只要檢驗機構需要向社會出具公正數據，就必須通過計量認證，而申請并通過認定的范圍應是實驗室具備相應檢測能力且符合《實驗室資質認定評審準則》要求的項目。因此，單獨申請計量認證資質的機構，只能在自己具備能力和資源條件的范圍內申請資質，只能在暫時性無法完成檢測工作的情況下分包通過認定的項目，不存在分包比例控制問題。

而審查認可是指政府質量管理部門對承擔產品是否符合標準的檢驗任務和承擔其他標準實施監督檢驗任務的檢驗機構的檢測能力以及質量體系進行的審查，經過審查認可的檢驗機構方能承擔產品質量監督檢驗、仲裁檢驗等公正檢驗。審查認可關注的是產品質量或標準的全部檢測項目，申請審查認可的檢驗機構應具備全部產品質量或標準要求的檢測能力。而實踐中出于有效利用檢測資源、降低實驗室負擔等考慮，允許檢驗機構以分包的形式提出資質認定申請，但分包比例必須予以控制，限儀器設備使用頻次低、價格昂貴及特種項目。日常工作中遇到產品質量或標準檢驗需要分包的業務，可按照申請認定情況進行分包。對于暫時性無法完成檢測工作的情況，則只能分包認定范圍內的項目。

3.實驗室認可對分包的要求

《檢測和校準實驗室能力認可準則》（CNAS-CL01 2006）和《＜檢測和校準實驗室能力認可準則＞應用要求》（CNAS-CL52 2014）規定，檢驗機構因暫時性的特定情況（如儀器故障等）需要分包認可范圍內的檢測項目時，應盡可能分包給相關項目已獲認可的機構。以下情況CNAS將不予認可：檢驗機構自身沒有能力而需分包的；具備能力但自己不實施，長期分包的；通過租賃其他機構全部人員、設備和設施進行檢測的。

對于分包管理的要求與實驗室資質認定基本一致。

4.檢查機構認可對分包的要求

現行《檢查機構能力認可準則》（CNAS-CL01 2006）及其應用說明（CNAS-CI03 2013、CNAS-CI04 2013）規定，通常情況下檢驗機構應自行執行合同任務，不得將所承擔的鍋爐、壓力容器等特種設備檢查工作進行分包；在無法預料或非正常情況下可以將無損檢測等專項檢測項目分包，如：未預料或不正常的超工作量、關鍵人員、設備或設施臨時性缺乏；分包方應具備相應的檢測資格。較為特殊的是，第6.3條款注1在舉例分包原因時，第四款舉例“顧客合同中某部分的檢查活動不屬于檢查機構的范圍或超出了檢查機構的能力或資源”，這一點與其他資質的要求差別較大。

對于分包管理的要求與實驗室資質認定、實驗室認可基本一致。

5.相關法律法規中的規定

違反相關準則關于分包原則的規定，超出資質認可范圍進行分包，并在檢驗檢測報告中引用分包結果，實質屬于超范圍檢驗檢測行為，除將會面臨吊銷資質的處罰，還會受到《特種設備安全法》、《計量法實施細則》等法律法規的處罰。

檢驗檢測業務一般屬于《合同法》中的承攬合同，《合同法》規定承攬人應當以自己的設備、技術和勞力，完成主要工作，但當事人另有約定的除外；承攬人將其承攬的主要工作交由第三人完成的，應當就該第三人完成的工作成果向定作人負責，未經定作人同意的，定作人也可以解除合同；承攬人可以將其承攬的輔助工作交由第三人完成，承攬人將其承攬的輔助工作交由第三人完成的，應當就該第三人完成的工作成果向定作人負責。

不規范分包現象分析

實踐中由于對準則掌握不充分或沿襲習慣做法，存在多種不規范的分包行為和管理不當的現象。

1.將特種設備檢驗中的無損檢測工作全部或大量分包。未能正確理解和把握特種設備檢驗檢測分包要求，分包不是檢驗機構日常工作行為，而是特殊情況下保障檢驗項目按計劃完成的應急措施，如果將全部或大部分業務依賴分包完成，將違背資質認可的原則和要求。

2.分包過程缺少與客戶溝通。具體表現為：分包前為就分包事項通知客戶并得到同意；檢驗機構單方指定分包方，未能保障客戶的知情權和選擇權；合同中未就分包、分包工作責任與義務等進行約定等等。其中分包方的選擇，應由檢驗機構與客戶溝通、協商來共同認可，檢驗機構單方指定分包方，會帶來客戶信息和所有權保護、現場作業安全防護等方面的附加責任。而采用客戶指定的分包方，檢驗機構雖不用就分包方的工作對客戶負責，但并不能免除檢驗機構在分包方評價、監督、結果質控等方面的工作責任。

3.將不具備資質和能力的檢驗檢測項目進行分包。具體表現為：將特種設備定期檢驗中不具備檢測能力的無損檢測項目分包；將客戶委托產品檢測項目中不在計量認證范圍的項目分包。

4.檢驗機構分包管理不充分。具體表現為：缺少對分包方的評價或未能定期評價；分包缺少必要審批，不利于管理層及時掌握業務量變化和資源配置需求；分包時缺少必要的委托手續，檢測依據、驗收標準、工作時限、報告要求等要求不明確，特別是對于機電類特種設備，容易出現分包方檢測不符合安全技術規范要求的現象；未對分包方工作質量進行監督，缺乏必要質控等。

5.結果報告不注明分包項目，對分包結果的引用不規范。如：檢驗記錄中缺少對分包方結果的判定；檢驗報告中缺少對分包檢測結論的引用，而直接將分包方報告作為檢驗報告的附件提交客戶等。

質量體系分包要素的策劃與實施

分包是各種資質認可準則中的重要管理要素之一，特檢機構應通過建立、實施和不斷改進質量管理體系來加強分包管理。

1.應在《質量手冊》中就在分包要素中如何貫徹質量方針做出原則規定，規定分包的目標和要求以及合格的準則。這些規定應符合認可規范、準則對分包要素的要求，并與機構工作實際相適應。包括分包管理職責、分包原則、分包程序等規定和要求，以及分包程序應包括的基本流程和控制原則。

2.建立分包管控程序。程序的文件化程度，應與檢驗機構分包情況、分包管理執行情況，以及相關人員接受培訓情況和管理能力相適應。程序應能保證質量方針和質量目標在分包要素中的實現，能對分包活動進行恰當且連續的控制，能及時對不符合項做出反應并加以糾正，并應重視避免不符合發生的預防措施。

分包管控程序應分為幾個過程進行規定，包括：分包方選擇與評價、分包審批、合同管理、分包委托與驗收等，分包質控與監督、記錄控制、結果報告可在相關程序中進行規定，在此直接引用即可。

3.合理設計記錄表卡，提高記錄及時性。記錄表卡的正確使用是質量體系正常運行的有力證據。實踐中往往由于記錄表卡設置的種類繁多、內容信息重復、審批過程重復等原因影響其使用，在接受外部審核時不能提供相關證據，出現不符合。記錄表卡設置應以能夠支持程序規定流程的執行為原則，前后連貫的子流程可以合并記錄表卡。記錄表卡內容應以滿足流程執行相關方了解信息、記錄流程節點執行結果為原則，減少重復信息的錄入、合并審批項目才能提高記錄的及時性。

4.制定相關作業指導文件，規范工作流程。對于分包業務流程中較多依靠一個部門或一個崗位完成的工作，應制定相應的作業指導文件，以保障工作的規范性和一致性，提高過程監督和效果測評的可行性。一般應制定分包方評價細則、分包工作監督細則、分包工作驗收細則等。

5.注意在相關程序中對分包的特殊規定。除在質控與監督、記錄控制和結果報告管理程序中進行規定外，還應在保護客戶秘密與所有權、合同評審、樣品管理、投訴和申訴、偏離控制、不符合控制、內部審核、檢驗安全等管理程序中對分包做出規定和要求。在管理評審時，應將分包情況作為輸入材料進行評審，以便管理層評價和掌握機構發展對質量體系和資源條件的需求，及時進行體系改進和配置資源。

改進管理的建議

檢驗機構進行分包的根本原因是機構的能力或資源不能持續滿足客戶的檢驗檢測需求。依法開展檢驗是特檢機構開展業務的前提，保障取得資質項目所必須的持續能力和充足資源是依法開展檢驗的基礎，不斷提高滿足客戶檢驗檢測需求的能力是檢驗機構可持續發展的原動力。

1.合理規劃檢驗檢測資質。準確把握客戶檢驗檢測需求種類和業務量，避免脫離實際申請過多的檢驗檢測資質，致使取得了資質而又沒有能力開展業務，或者因業務量不足導致能力難以維系，造成投資浪費。在實驗室認可方面，CNAS在《實驗室認可規則》（CNAS-RL01：2011）和《對實驗室認可申請受理若干要求的解釋說明》（CNAS-EL-01：2012）等規則中對申請項目的檢測經歷做出了明確要求，也將成為其他資質認可的要求。

2.合理配置資源，加強人員崗位管理和設備設施配置與維護。各種檢驗檢測資質認可條件中一般都要求申請人具有開展申請范圍內的檢測活動所需的足夠的資源。對于特檢機構，與設備和設施資源的配置相比較，檢驗檢測人員的配置顯得更為重要，同時這也是很多特檢機構進行分包的主要原因之一。機構在向優勢業務傾斜配置人員的同時，應兼顧其他業務所必須的人員配置。

3.加強質量方針貫徹，制定合理的質量目標并嚴格考核。與其他產業和行業不同，特檢機構獨立、自主地開展檢驗檢測服務，是保障機構及其業務活動客觀、公正的重要基礎，也是保障特種設備法定檢驗強制性和嚴肅性的要求，分包不能成為減少投資、降低成本、提高業務收入的運營手段。重要的是在對承攬業務進行評審時，堅守質量方針勇于對不具備能力的業務說不。

4.加強分包合同法律事務和財務管理。在分包合同中明確雙方以及涉及客戶（第三方）權利和義務，規定委托項目的完成時限和驗收標準。規范含有分包檢驗檢測項目的費用核算和結算，避免因分包發生亂收費、轉移收入、坐收坐支等違反財經紀律的行為。

（作者單位：山東省特種設備檢驗研究院）