該管的“硬約束”該放的“活起來”
——我國加快標準化改革路線劃定

■文/本刊記者 施京京

該管的“硬約束”該放的“活起來”
——我國加快標準化改革路線劃定

■文/本刊記者 施京京

日前，國務院印發了《深化標準化工作改革方案》。根據十八屆三中全會的部署，在新一屆政府深化改革、轉變政府職能的背景下，改革標準體系和標準化管理體制，改進標準制定工作機制，強化標準的實施與監督，可以更好發揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性、戰略性作用，促進經濟持續健康發展和社會全面進步。新方案的出臺，引發了社會各界的廣泛關注，標志著標準化改革全面啟動，標準化事業發展進入了新的階段。

改革路線圖、時間表的劃定，為進一步廓清政府與市場在標準化工作中扮演的角色起到了決定性的作用，也為標準化工作一些重要領域的改革明確了方向與思路。根據標準化改革“簡政放權、放管結合”的基本原則，我國將改革精簡政府主導制定的標準體系，全面清理、整合、修訂現行國家、行業、地方標準，強制性標準將嚴格限定在涉及公共利益的人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全和社會經濟管理基本要求的范圍內，逐步整合強制性國家、行業和地方標準，形成統一的強制性國家標準體系，對可由市場主導的非強制性標準逐步放開。

該管的要管好

據國家標準委主任田世宏介紹，《深化標準化工作改革方案》突出問題導向和改革導向，針對標準體系不完善、管理體制不順暢、與社會主義市場經濟發展不適應等問題，提出完善標準化法規制度，加快標準化法的修改，將標準化工作和改革發展納入法治軌道。“標準的生命在于實施，特別是強制性標準，一旦定了就要成為規則，各方都要遵守、執行。只有建立標準實施信息反饋和評估機制，通過開展標準實施效果評價，強化監督檢查和行政執法，嚴肅查處違法違規行為，才能讓標準成為質量安全的‘硬約束’。”

這次改革的一個重點，就是解決政府在標準化工作中管什么、怎么管的問題。在我國經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟轉化的過程中，過去的全能型政府全面插手經濟事務，轉而讓位于“看不見的手”。在標準化工作中，政府由過去全面參與對產品和生產的治理轉變為有限參與治理，由過去無孔不入的干預轉變為有限介入。政府不再過多地干預微觀經濟活動，只保留原國家標準、部委標準中一部分涉及人體健康、人身財產安全的標準作為強制執行的標準。根據我國現行《標準化法》的規定，國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準。省、自治區、直轄市標準化行政主管部門制定的工業產品的安全、衛生要求的地方標準，在本行政區域內是強制性標準。從事科研、生產、經營的單位和個人，必須嚴格執行強制性標準。不符合強制性標準的產品，禁止生產、銷售和進口。

“強制性標準是保障健康和安全、保護環境的底線。”中國標準化研究院副院長湯萬金指出，目前，我國強制性標準在實踐中存在的突出問題主要表現在：管理上條塊分割，指標上交叉重復矛盾，重要標準協調困難，以及超范圍制定等方面，導致了我國強制性標準“不強”，缺乏科學性與權威性。

1988年，由國家頒布的《標準化法》中相關規定的出發點也轉向了注重維護社會公共利益。改革開放特別是進入新世紀以來，我國標準化事業蓬勃發展，標準制定轉向以市場為主導，企業、中介組織等各方參與為主體的模式，在保證產品和服務質量、促進經濟提質增效升級、保障和改善民生、服務外交外貿等方面發揮著越來越重要的作用。我國的強制性標準經過多次清理整頓，特別是2001年入世前后，其范圍已經趨近市場經濟和國際通行的要求。

但與此同時，現有強制性標準存在的一些問題也亟待解決。例如，強制性標準的內容超出市場經濟條件下政府應控制的范圍。市場經濟體制下，政府對經濟活動的干預主要體現在宏觀層面上，按照十八屆三中全會的精神，要讓市場在資源配置中起決定性作用，政府對微觀經濟活動不應做過多干預，僅限于維護公平的市場秩序和保障基本公共利益安全。我國強制性標準作為維護社會公共利益的重要手段，既要做到確保社會公共利益不受侵害，同時又應避免過多干預應由市場主導的生產、服務活動。由于我國強制性標準大都是由計劃經濟體制下所制定的國家標準、部委標準轉化過來的，一方面，一些原國家標準、部委標準僅依據標準化法所規定的范圍而轉化成強制性標準或推薦性標準，而未能從標準的內容上去深入區分界定哪些內容適合制定強制性標準、哪些內容適合制定推薦性標準；另一方面，后制定的一些國家標準、行業標準未嚴格按《標準化法》所規定的范圍制定，因此造成了有相當數量的強制性標準含有非強制的內容。如此一來，不但弱化了強制性標準的剛性約束力，也嚴重影響了新標準的制定與升級。

在制定程序上，存在著制定透明度不夠和修訂不及時等問題。強制性標準的技術指標對相關產品的生產、經營、使用影響較大，在制定過程中要面面俱到也殊不易，有些問題可能只有通過實施才能得以顯現，因此，一旦發現問題，若得不到及時修訂，會給經濟技術乃至社會的發展造成負擔。此外，由于強制性國家標準和各部門發布的強制性行業標準都是由不同的部門制定出來的，彼此缺乏協調，造成了強制性國家標準與強制性行業標準之間、不同部門的強制性行業標準之間的重復矛盾。由于強制性國家標準、強制性行業標準都是代表國家的標準，作用和地位上重復。各個部門在各自領域都代表國家依據強制性國家標準和強制性行業標準執法，導致執法的混亂和被管理者的無所適從。“強制性標準涉及人身健康和生命財產安全、國家安全和生態環境安全，政府應該管住管好，做到‘一個市場、一個底線、一個標準’。但是，現在的強制性標準制定主體多，除了國家強制性標準，國務院各部門和各地方也都可以發布強制性的標準。這種多頭制定的模式容易導致強制性標準交叉重復矛盾，給標準化的法律實踐和經濟實踐造成妨害。”中國社會科學院法學研究所研究員孫憲忠強調了強制性標準在制定、執行上政出多門的危害。

“標準是生產經營活動的依據，是重要的市場規則，必須增強統一性和權威性。目前，現行國家標準、行業標準、地方標準中僅名稱相同的就有近2000項，有些標準技術指標不一致甚至沖突，既造成企業執行標準困難，也造成政府部門制定標準的資源浪費和執法尺度不一。特別是強制性標準涉及健康、安全、環保，但是制定主體多，28個部門和31個省（區、市）制定發布強制性行業標準和地方標準；數量龐大，強制性國家、行業、地方三級標準萬余項，缺乏強有力的組織協調，交叉重復矛盾難以避免。”國家標準委主任田世宏也由此更進一步指出，當前標準化工作改革的必要性和緊迫性：“從我國經濟社會發展日益增長的需求看，現行標準體系和標準化管理體制已不能適應社會主義市場經濟發展的需要，甚至在一定程度上影響了經濟社會發展，主要表現在標準缺失老化滯后，難以滿足經濟提質增效升級的需求；標準交叉重復矛盾，不利于統一市場體系的建立；標準體系不夠合理，不適應社會主義市場經濟發展的要求；標準化協調推進機制不完善，制約了標準化管理效能提升，也就是國務院常務會議指出的標準管理‘軟’、標準體系‘亂’和標準水平‘低’的狀況。造成這些問題的根本原因是，現行標準體系和標準化管理體制均建立在上世紀80年代有計劃的商品經濟基礎上，政府對標準化工作包攬過多，市場主體活力未能充分激發，阻礙了標準化工作的有效開展，影響了標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化建設中的作用發揮，因此必須深化標準化工作改革。”

“由于強制性標準涉及安全、環保等公共利益，關乎民生福祉，必須發揮其‘兜底線’的作用。”湯萬金介紹，通過標準化改革，政府必須加強對強制性標準的統一管理，建立統一的強制性標準體系。由國務院批準發布或授權批準發布，將提高其權威性和嚴肅性，更加有效地推動強制性標準在全國范圍內有效實施。

新出臺的《深化標準化工作改革方案》明確提出了強制性標準的改革目標：“整合精簡強制性標準。在標準體系上，逐步將現行強制性國家標準、行業標準和地方標準整合為強制性國家標準。在標準范圍上，將強制性國家標準嚴格限定在保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全和滿足社會經濟管理基本要求的范圍之內。在標準管理上，國務院各有關部門負責強制性國家標準項目提出、組織起草、征求意見、技術審查、組織實施和監督；國務院標準化主管部門負責強制性國家標準的統一立項和編號，并按照世界貿易組織規則開展對外通報；強制性國家標準由國務院批準發布或授權批準發布。強化依據強制性國家標準開展監督檢查和行政執法。免費向社會公開強制性國家標準文本。建立強制性國家標準實施情況統計分析報告制度。”這些舉措，強化了政府對強制性標準的管理與“硬約束”。同時，也強調了強制性標準對生產和服務的剛性作用。

按照方案中對改革工作分階段實施的時間表，2015年12月底前，我國將按照強制性標準制定原則和范圍，對不再適用的強制性標準予以廢止，對不宜強制的轉化為推薦性標準。2016年12月底前，將開展標準實施效果評價，建立強制性標準實施情況統計分析報告制度。強化監督檢查和行政執法，嚴肅查處違法違規行為。到2017年，確有必要強制的現行強制性行業標準、地方標準，將逐步整合上升為強制性國家標準。

深化改革亟待法律支持

根據《深化標準化工作改革方案》，我國將加快標準化法治建設，做好標準化重大改革與標準化法律法規修改完善的有機銜接。“加快推進《標準化法》修訂工作，提出法律修正案，確保改革于法有據。修訂完善相關規章制度。”是其中首當其沖的工作，并定于2016年6月底前完成。國家質檢總局法規司司長許新建指出，《標準化法》的修改，核心是加快技術標準體系改革，加強對強制性標準的管理。

“現行《標準化法》是在計劃商品經濟、產業結構比較單一的背景下出臺的，已經實施了26年。期間，我國的經濟發展水平、產業結構和技術創新體系發生了巨大變化，特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院提出實施創新驅動戰略，在促進經濟提質增效升級等方面提出了許多新要求。我國經濟發展正在進入新常態，《標準化法》已經明顯不能滿足當前社會主義市場經濟、產業轉型升級、科技創新驅動的需要，亟須修訂。”國務院發展研究中心技術經濟研究部部長呂薇認為，盡管我國《標準化法》規定了強制性標準的實施監督和法律責任，但由于未區分產品類型、產品危害性程度的大小而確定相應不同的處罰力度，以及未確定相應不同的合格評定手段，導致違法成本低，造成一些強制性標準執行、監管不到位。她建議，在該法的修訂進程中，要完善標準實施監督機制，建立以強制性國家標準為重要依據的市場準入和退出機制及激勵機制，加強對強制性國家標準執行情況的監督檢查，加大違法的處罰力度，完善、暢通投訴舉報渠道，強化公眾的監督作用，構成對生產治理的基本保障體系。

在孫憲忠看來，《標準化法》雖然在改革開放的歷史上發揮過積極而且重大的作用，但是在我國社會經濟生活發生巨大變化的情況下，很多內容已經無法適應我國當前經濟生活發展的需要，因此迫切需要予以修改。例如目前的《標準化法》僅僅涉及到工業生產和工業產品的標準問題，而現在標準已經覆蓋第一、第二、第三產業。第二產業自不必說，高新技術產業和現代服務業對標準的需求與日俱增。“這些標準不能被納入《標準化法》所承認的范圍，這樣在經濟實踐中如何適用這些標準，就成為顯著的法律問題。”他注意到，我國的標準體系中，還存在著大量的國家標準和行業標準同時運行、同時規范企業行為的情形，而實際上這種做法是不必要的。“比如目前，我國車輛燃料消耗量測試方法既有國家標準又有行業標準，技術要求并不一致，不同部門依據不同標準實施市場準入和行政執法，給企業和民眾增加了巨大的負擔和麻煩，僅2012年重復檢測的車輛型號就達8000多種，而這些檢測多是不必要的。其實我國《標準化法》中對于標準體系的法律效力的規定，來源于前蘇聯的經驗，可是2002年頒布實行的《俄羅斯聯邦技術監督法》已經將俄羅斯國家標準以外的其他標準（行業標準、企業標準、科技協會及其他社團組織標準）統稱為組織標準，并明確了組織標準的采用全部是自愿性的，改革了原有的強制性標準體系，建立統一的技術法規體系。俄羅斯修改其標準體系中各種標準的法律效力的做法，避免了標準法律效力矛盾。”

南開大學校長龔克指出了現行《標準化法》存在的四個弊端：“一是該法調整范圍過窄，現行標準中70%以上都針對工業產品；二是現行的‘以政府主導標準供給’的單一形式，越來越不適應產業發展需求和科技進步的步伐；三是標準層級種類眾多導致產業規則混亂；四是對各部門推進標準實施的職責分工和協調機制責任不明確，對違法行為處罰力度弱、可操作性差。”“進行法律修改需要一個程序，如果不加快修法進度，有些標準化工作改革措施將缺乏法律支撐。”除了完善標準實施監督機制，呂薇還建議，明確“實施國家標準戰略”，充分發揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用；擴大標準制定范圍，標準的范圍應包括一、二、三產業和社會管理公共服務等領域，更好地支撐產業結構調整和轉型升級；在國務院層面建立標準化協調推進機制，統籌標準化重大改革，研究標準化重大政策，對跨部門跨領域、存在重大爭議標準的制定實施事項進行協調；賦予具備相應能力的學會、協會、商會、聯合會等社會組織和產業技術聯盟，具有協調相關市場主體共同制定并發布滿足市場和創新需求的團體標準的權力。

田世宏表示，國家標準委將積極配合全國人大和國務院法制辦推進標準化法及其實施條例的修改，加強對修法重點問題的專項研究和專題調研，盡快提出標準化法修正案，不斷完善標準化法律制度體系，加強標準化法治建設。

不能一放了之

在近日召開的2015年全國標準化工作會議上，國家質檢總局相關負責人指出，要進一步把準改革方向，要大膽“放”，簡政放權，激發市場主體活力；要多元“治”，充分調動全社會的積極性，形成標準化共同治理新格局。構建統一的強制性國家標準體系，意味著強制性行業標準和強制性地方標準將不復存在，而與此同時，優化完善推薦性標準，培育發展團體標準，放開搞活企業標準，也契合了標準化改革的總體目標：建立政府主導制定的標準與市場自主制定的標準協同發展、協調配套的新型標準體系，健全統一協調、運行高效、政府與市場共治的標準化管理體制，形成政府引導、市場驅動、社會參與、協同推進的標準化工作格局。

《深化標準化工作改革方案》提出：“通過改革，把政府單一供給的現行標準體系，轉變為由政府主導制定的標準和市場自主制定的標準共同構成的新型標準體系。政府主導制定的標準由6類整合精簡為4類，分別是強制性國家標準和推薦性國家標準、推薦性行業標準、推薦性地方標準；市場自主制定的標準分為團體標準和企業標準。政府主導制定的標準側重于保基本，市場自主制定的標準側重于提高競爭力。同時，建立完善與新型標準體系配套的標準化管理體制。”伴隨著強制性標準的整合精簡，在標準體系上，我國將進一步優化推薦性國家標準、行業標準、地方標準體系結構，推動向政府職責范圍內的公益類標準過渡，逐步縮減現有推薦性標準的數量和規模。在標準范圍上，合理界定各層級、各領域推薦性標準的制定范圍，推薦性國家標準重點制定基礎通用、與強制性國家標準配套的標準；推薦性行業標準重點制定本行業領域的重要產品、工程技術、服務和行業管理標準；推薦性地方標準可制定滿足地方自然條件、民族風俗習慣的特殊技術要求。

國家標準委副主任于欣麗介紹：“目前推薦性國家標準、推薦性行業標準和推薦性地方標準中，有70%左右不應該由政府管，屬于一般性產品和服務標準，要放給社會。放了以后政府把有限資源和力量、精力放到該管的那一部分上面，比如國家標準，制定一些基礎通用和與強制性標準相配套的標準，推薦性行業標準主要制定行業領域重大產品、重大技術、重大服務、工程類標準。通過管少、管好、管到位來解決現有標準的‘軟、亂、低’問題，切實履行好政府保基本的職責。”據悉，在標準管理上，國務院標準化主管部門、國務院各有關部門和地方政府標準化主管部門將分別負責統籌管理推薦性國家標準、行業標準和地方標準制修訂工作，進一步突出政府制定標準的公益屬性。同時將充分運用信息化手段，建立制修訂全過程信息公開和共享平臺，強化制修訂流程中的信息共享、社會監督和自查自糾，從而有效避免推薦性國家標準、行業標準、地方標準在立項、制定過程中的交叉重復矛盾。

在調動市場力量上，標準制定的主體強調多元化，特別要發揮中介組織的積極性。鼓勵具備相應能力的學會、協會、商會、聯合會等社會組織和以企業為主體的產業技術聯盟協調相關市場主體，共同制定滿足市場和創新需要的標準，供市場自愿選用，增加標準的有效供給。在標準管理上，對團體標準不設行政許可，由社會組織和產業技術聯盟自主制定發布，通過市場競爭優勝劣汰。同時，企業可根據需要自主制定、實施企業標準。鼓勵企業制定高于國家標準、行業標準、地方標準和具有競爭力的企業標準，建立企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度，逐步取消政府對企業產品標準的備案管理，落實企業標準化主體責任。鼓勵標準化專業機構對企業公開的標準開展比對和評價，強化社會監督。

“目前，國家標準、行業標準、地方標準均由政府主導制定，這些標準中許多應由市場主體遵循市場規律制定。而國際上通行的團體標準在我國沒有法律地位，市場自主制定、快速反映需求的標準不能有效供給。即使是企業自己制定、內部使用的企業標準，也要到政府部門履行備案甚至審查性備案，企業能動性受到抑制，缺乏創新和競爭力。政府與市場的角色錯位，市場主體活力未能充分發揮，既阻礙了標準化工作的有效開展，又影響了標準化作用的發揮。”于欣麗指出，在市場層面，把一些不該由政府制定的標準交由市場，發揮市場主體活力，設立團體標準，由他們來制定，能形成市場的一種共治。關于企業標準，是政府搭臺子，明確企業對企業標準的主體責任，企業對其產品服務標準進行自我聲明、公開，社會層面包括媒體、廣大消費者都可以進行監督。這樣，從政府層面、市場層面、社會層面形成了一個標準化共同治理的新格局。

團體標準是為滿足市場、科技快速變化及多樣性需求，由專業領域內具有影響力并具備相應能力的學會、協會、商會、聯合會等社會組織和產業技術聯盟制定的標準。據湯萬金介紹，國外的團體標準發展相對成熟，美、英、德、法、日、俄等國均有大量制定標準的專業性社會組織，團體標準不僅是這些國家標準體系的重要組成部分，也是非常活躍、非常貼近市場需求的一類標準。隨著我國產業聯盟、學會、協會、商會以及聯合會等社會團體蓬勃發展，一些社會組織已積極探索團體標準的制定并取得了很好的成效。他認為，培育和發展團體標準，是滿足市場多樣化的需要。消費個性化趨勢和市場多樣化發展，僅靠單一的政府供給模式已不能滿足市場需求，通過設立團體標準，可以有效增加標準的供給。全國節能減排標準化技術聯盟理事長王忠敏將團體標準比喻為企鵝抱團取暖，以此形容其性質、作用、前途和生命力。“雖然團體標準在我國‘入世’以后就引起了標準化界、產業界、繼而引起有關部門的關注，但長期以來，提起標準，無非是國家標準、行業標準、地方標準、企業標準。包括聯盟標準、協會標準、學會標準在內的團體標準并沒有法律地位。”王忠敏回顧說，聯盟發起之際，我國的標準數量猛增，但急需標準缺失，主要原因是《標準化法》早已過時，甚至在某些方面成為障礙。在應對氣候變化和低碳發展急迫需求的背景下成立的全國節能減排標準化技術聯盟得到了國家質檢總局等主管部門的大力支持，由11個“國字頭”協會共同發起成立，說明發展聯盟標準成為廣泛的共識。“標準化改革的重要工作之一就是發展團體標準，通過市場機制產出，通過市場培育的團體標準，是市場在標準化資源配置中決定性作用的必然選擇。”

“企業自行制定標準，有利于激發企業創新活力，進一步放開了企業手腳。”浙江省樂清市電光防爆電氣有限公司總裁石向才如此感慨。他認為，《深化標準化工作改革方案》提出放開搞活企業標準，建立企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度，逐步取消政府對企業產品標準的備案管理，落實企業標準化主體責任，有助于企業追求更高的標準。“企業之間的質量和技術競爭，實際上是企業標準的競爭。企業標準反映了企業的生產規格和技術水平。實踐證明，標準化是企業挖潛、革新、改造和創新的重要途徑，也是不斷提高企業技術水平的重要途徑。企業為了滿足市場競爭需要和消費者不斷增長的需求，只有追求和采用更高的標準，才能在市場競爭中獲得優勢。企業貫徹實施新標準的過程，也是應用和推廣新技術的過程。”

據田世宏介紹，下一步，國家標準委將開展改革試點工作，在市場化程度高、技術創新活躍、產品類標準較多的領域，先期選擇若干具備標準化能力的學會、協會、商會和產業技術聯盟，啟動團體標準試點工作。制定團體標準發展指導意見和標準化良好行為規范，加強規范、引導。選擇部分省市開展企業標準自我聲明公開和監督制度試點。通過先行先試，積累更多可復制、可推廣的改革經驗。