試論我國(guó)消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式選擇與體系構(gòu)建

■文/黃培東

試論我國(guó)消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式選擇與體系構(gòu)建

■文/黃培東

本文介紹了我國(guó)消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前消費(fèi)品質(zhì)量監(jiān)管模式的特點(diǎn)和面臨的形勢(shì)，提出了新的歷史條件下我國(guó)消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式的選擇和發(fā)展路徑。

監(jiān)管離不開模式的選擇。合適的質(zhì)量安全監(jiān)管模式和發(fā)展路徑，決定著質(zhì)量監(jiān)管工作的成效，決定著質(zhì)量水平提升的好壞。作為與人民群眾日常生活息息相關(guān)的重要產(chǎn)品，消費(fèi)品的質(zhì)量安全關(guān)系到消費(fèi)者的切身利益，關(guān)系到民生安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，必須予以高度重視。當(dāng)前，選擇何種消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式，如何建立完整、統(tǒng)一、高效的消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，有著現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性。

一、消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管的特點(diǎn)

消費(fèi)品質(zhì)量安全，是整個(gè)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要組成部分，是促進(jìn)質(zhì)量總體水平提升的重要環(huán)節(jié)，其監(jiān)管成效對(duì)質(zhì)量工作的全局影響深刻、意義深遠(yuǎn)。近年來(lái)，國(guó)家質(zhì)檢總局高度重視，將加強(qiáng)消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管納入工作重點(diǎn)，在遵循質(zhì)量發(fā)展的基本規(guī)律、有效地借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步探索形成了具有自身特色的監(jiān)管模式。

一是建立起以市場(chǎng)準(zhǔn)入為抓手的事前監(jiān)管格局。將關(guān)系人民健康、國(guó)計(jì)民生的家用電器、照明光源等一批重要消費(fèi)品，納入工業(yè)產(chǎn)品許可證、強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證等市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的調(diào)整范圍。通過(guò)嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，發(fā)揮行政許可的審批把關(guān)作用，促進(jìn)了企業(yè)質(zhì)量組織、管理制度、生產(chǎn)設(shè)備等內(nèi)部因素的完善，提高了企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量保障能力。

二是建立起以監(jiān)督檢查（抽查）為核心的事中監(jiān)管格局。以促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量水平提升為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)各類獲證企業(yè)證后監(jiān)管，開展企業(yè)生產(chǎn)條件檢查和無(wú)證生產(chǎn)清查。加大對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督抽查力度，建立了國(guó)家、省級(jí)、市（區(qū)）級(jí)分等級(jí)、多層次的監(jiān)督抽查工作體系。探索實(shí)施了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)分類分級(jí)監(jiān)管，豐富了監(jiān)管手段，提高了監(jiān)管效率。

三是建立起以不合格后處理為重點(diǎn)的事后監(jiān)管格局。發(fā)揮質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政、技術(shù)和資源優(yōu)勢(shì)，加大后處理工作力度，深入實(shí)施質(zhì)量分析、質(zhì)量提升、區(qū)域重點(diǎn)整治等，提高了后處理工作效率。大力實(shí)施缺陷產(chǎn)品召回制度，加大行政執(zhí)法處罰力度，全面推進(jìn)“質(zhì)檢利劍”行動(dòng)，探索開展產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，有效解決了一些影響消費(fèi)品質(zhì)量安全的突出問題。

二、消費(fèi)品質(zhì)量安全的監(jiān)管條件分析

要確立新形勢(shì)下我國(guó)消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管的總體思路和發(fā)展方向，科學(xué)提出監(jiān)管的具體措施和方法，既需要對(duì)消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行分析，也需要對(duì)現(xiàn)有的條件和面臨的問題有清醒認(rèn)識(shí)。綜合來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管面臨以下機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

（一）從有利條件看，監(jiān)管基礎(chǔ)已經(jīng)具備。

一是有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，消費(fèi)品質(zhì)量安全問題已引起政府、企業(yè)、消費(fèi)者在內(nèi)的全社會(huì)普遍關(guān)注。黨的十八大明確指出，要“把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來(lái)”。李克強(qiáng)總理在中國(guó)質(zhì)量（北京）大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持走質(zhì)量強(qiáng)國(guó)、效益興邦之路，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版”。國(guó)家質(zhì)檢總局將消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管納入重要議事日程，通過(guò)召開專題部署會(huì)，制定出臺(tái)《指導(dǎo)意見》等，全面部署推進(jìn)消費(fèi)品專項(xiàng)質(zhì)量監(jiān)管工作。

二是有良好的質(zhì)量基礎(chǔ)。伴隨著改革開放步伐的加快，我國(guó)生產(chǎn)力水平明顯提升，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。特別是質(zhì)量事業(yè)的發(fā)展和質(zhì)量管理理論的普及、推廣、應(yīng)用，廣大消費(fèi)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的質(zhì)量管理體系逐步健全，企業(yè)質(zhì)量管理水平和能力有了長(zhǎng)足進(jìn)步，質(zhì)量責(zé)任主體意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。標(biāo)準(zhǔn)化改革和法治化進(jìn)程不斷加快，涵蓋各類消費(fèi)品的國(guó)家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步完善，為深化消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管創(chuàng)造了有利條件。

三是有扎實(shí)的工作基礎(chǔ)。如前所述，在消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管領(lǐng)域，質(zhì)監(jiān)部門依托自身行政和技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)，逐步建立起“事前審批、事中監(jiān)管、事后處理”的質(zhì)量安全監(jiān)管工作格局。在此基礎(chǔ)上，監(jiān)管工作體制、機(jī)制的探索與創(chuàng)新，質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、企業(yè)分類分級(jí)管理、質(zhì)量信用體系建設(shè)等一系列新舉措的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，為消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式和體系的構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）從不利條件看，監(jiān)管面臨巨大挑戰(zhàn)。

一是監(jiān)管理念需要調(diào)整。傳統(tǒng)的質(zhì)量監(jiān)管模式脫胎于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，注重以行政命令的方式推動(dòng)質(zhì)量工作開展。監(jiān)管過(guò)程中，突出表現(xiàn)為以產(chǎn)品為關(guān)注重點(diǎn)，側(cè)重于生產(chǎn)過(guò)程的統(tǒng)管細(xì)查和一包到底，直接接入企業(yè)的微觀管理。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中將發(fā)揮決定性作用。政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，也要求政府的主要職責(zé)更加側(cè)重于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，要求政府的監(jiān)管方式更加側(cè)重于政策引導(dǎo)、宏觀管理和間接調(diào)控。在此背景下，消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管必須跳出傳統(tǒng)的思維定式，以全新的視角審視監(jiān)管對(duì)象、考量監(jiān)管方法，明晰監(jiān)管的對(duì)象、目標(biāo)和方式，由此確立適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的監(jiān)管模式和體系。

二是監(jiān)管方式需要完善。傳統(tǒng)的質(zhì)量監(jiān)管模式在具體方法的運(yùn)用上偏重于“正向查找”，側(cè)重通過(guò)監(jiān)管部門主動(dòng)實(shí)施的企業(yè)監(jiān)督檢查、產(chǎn)品監(jiān)督抽查等，力求發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。而面對(duì)消費(fèi)品，這一監(jiān)管方式將遇到重重障礙：一方面，我國(guó)消費(fèi)品種類繁多，數(shù)量龐大，具有典型的“點(diǎn)多、量大、面廣”的特點(diǎn)。繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”質(zhì)量監(jiān)管方式將給監(jiān)管部門帶來(lái)巨大的責(zé)任壓力；另一方面，質(zhì)監(jiān)部門作為產(chǎn)品質(zhì)量主管部門，承擔(dān)著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生安全保障的諸多職能，而監(jiān)管人員數(shù)量增長(zhǎng)緩慢、“人機(jī)不匹配”矛盾日益凸顯，將給監(jiān)管部門全面履行監(jiān)管職責(zé)帶來(lái)阻礙。在此形勢(shì)下，如果不創(chuàng)新質(zhì)量監(jiān)管方式，不實(shí)施質(zhì)量綜合治理，不發(fā)揮社會(huì)共治合力，消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管的戰(zhàn)線必將被拉長(zhǎng)，監(jiān)管力量的投入與產(chǎn)出比將難以有根本性的提高。

三是監(jiān)管體系需要健全。我國(guó)質(zhì)量安全監(jiān)管體系雖歷經(jīng)多年的探索，初步形成了“事前、事中、事后”的監(jiān)管格局，建立起監(jiān)督抽查、行政執(zhí)法等相對(duì)完備的獨(dú)立監(jiān)管系統(tǒng)，但由于缺乏有效的信息聯(lián)通和共享，質(zhì)量監(jiān)管系統(tǒng)客觀上存在獨(dú)立實(shí)施、自成體系的問題，難以形成整體合力，難以發(fā)揮系統(tǒng)性作用。因此，要建立消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制，必須對(duì)整個(gè)監(jiān)管體系進(jìn)行優(yōu)化和再造，將各階段監(jiān)管方法和手段予以有效串聯(lián)和貫通，從而形成“層次分明、連接有序、運(yùn)行順暢”的質(zhì)量安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

三、模式選擇與體系構(gòu)建

2014年6月，國(guó)家質(zhì)檢總局制定出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》，提出了下一階段我國(guó)消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)和主要措施。《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)與實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新階段。當(dāng)前，加強(qiáng)消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管是維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、切實(shí)保障民生的客觀需要，是拉動(dòng)消費(fèi)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，是質(zhì)監(jiān)部門履職盡責(zé)、體現(xiàn)價(jià)值的重要方式。各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門必須高度重視，運(yùn)用系統(tǒng)思維，樹立整體觀念，積極探索和構(gòu)建符合時(shí)代發(fā)展需要、與政府職能轉(zhuǎn)變相銜接的消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。

（一）創(chuàng)新理念，明確監(jiān)管工作目標(biāo)和方向。新形勢(shì)下，消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管應(yīng)圍繞“保安全、促發(fā)展”這一總要求，將發(fā)揮企業(yè)質(zhì)量責(zé)任主體作用放在首要位置，從宏觀調(diào)控和源頭管理入手，堅(jiān)持“管企業(yè)、企業(yè)管”、“抓法人、法人抓”的原則，通過(guò)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，促進(jìn)企業(yè)練好內(nèi)功、提升能力、提高水平。

一是監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)定位于質(zhì)量安全。堅(jiān)持“安全是底線”的原則，將保障消費(fèi)品質(zhì)量安全作為工作的出發(fā)點(diǎn)，將維護(hù)民眾消費(fèi)安全和合法權(quán)益作為工作的落腳點(diǎn)。

二是監(jiān)管的對(duì)象應(yīng)定位于生產(chǎn)企業(yè)。堅(jiān)持“企業(yè)是主體”的原則，對(duì)照工作職責(zé)要求，將消費(fèi)品生產(chǎn)企業(yè)作為工作的重點(diǎn)，注重發(fā)揮企業(yè)的自主管理作用，推動(dòng)企業(yè)建立“自主承諾、隱患自查、責(zé)任自負(fù)、接受監(jiān)督”的質(zhì)量管理機(jī)制。

三是監(jiān)管的模式應(yīng)定位于問題導(dǎo)向。堅(jiān)持“以人為本”的原則，通過(guò)建立健全質(zhì)量問題采集、分析、調(diào)查、處置機(jī)制，做到“問計(jì)于民、施策為民”，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作滿足人民群眾期盼和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

四是監(jiān)管的體系應(yīng)定位于社會(huì)共治。堅(jiān)持“共同參與”的原則，依托大質(zhì)量工作機(jī)制，大力推進(jìn)綜合治理，廣泛動(dòng)員全社會(huì)參與質(zhì)量監(jiān)督，建立“資源共通、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、成果共享”的消費(fèi)品質(zhì)量安全社會(huì)共治格局。

（二）創(chuàng)新方式，建立問題導(dǎo)向監(jiān)管模式。圍繞“事前、事中、事后”三個(gè)階段，認(rèn)真梳理各階段工作內(nèi)容，在實(shí)施“正向查找”機(jī)制的同時(shí)，突出“反向倒查”機(jī)制，探索建立基于問題導(dǎo)向的消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管新模式。

一是事前監(jiān)管應(yīng)注重信息采集。要以發(fā)現(xiàn)問題為重點(diǎn)，通過(guò)嚴(yán)格實(shí)施工業(yè)產(chǎn)品許可證、強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證等市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，發(fā)揮前置審批發(fā)現(xiàn)問題的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)不符合法律規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)條件企業(yè)的高效篩選。通過(guò)探索建立產(chǎn)品傷害和缺陷信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，拓寬信息采集范圍，提高系統(tǒng)的信息化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)品缺陷和質(zhì)量問題信息的快速收集、分析和研判。通過(guò)建立健全消費(fèi)者申訴舉報(bào)機(jī)制，完善質(zhì)量投訴舉報(bào)熱線功能，暢通質(zhì)量問題反映渠道，提高全社會(huì)反映質(zhì)量問題的效率。

二是事中監(jiān)管應(yīng)注重追溯調(diào)查。要以核實(shí)問題為重點(diǎn)，通過(guò)將產(chǎn)品傷害和缺陷信息監(jiān)測(cè)分析結(jié)果分類流轉(zhuǎn)至風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、企業(yè)監(jiān)管、監(jiān)督抽查等領(lǐng)域，為事中監(jiān)管工作開展提供指引，提高問題后續(xù)處置的針對(duì)性和有效性。通過(guò)開展產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，發(fā)揮技術(shù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，用技術(shù)手段驗(yàn)證產(chǎn)品質(zhì)量問題，預(yù)判產(chǎn)品可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)開展獲證企業(yè)證后監(jiān)管，發(fā)揮行政部門資源優(yōu)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的質(zhì)量管理漏洞或質(zhì)量違法行為。通過(guò)科學(xué)制定產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度，合理編制和優(yōu)化調(diào)整《重點(diǎn)消費(fèi)品監(jiān)督抽查目錄》，實(shí)現(xiàn)定向開展產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查，提高監(jiān)督抽查精度和問題判定準(zhǔn)度，為后續(xù)問題的處置提供科學(xué)依據(jù)。通過(guò)建設(shè)消費(fèi)品質(zhì)量追溯系統(tǒng)，建立質(zhì)量大數(shù)據(jù)平臺(tái)，為事中監(jiān)管方式的有效運(yùn)行創(chuàng)造條件。

三是事后監(jiān)管應(yīng)注重依法處置。要以處理問題為重點(diǎn)，通過(guò)綜合運(yùn)用質(zhì)量法律法規(guī)和規(guī)章制度，將事中監(jiān)管調(diào)查印證的質(zhì)量問題合理歸類、規(guī)范處置。對(duì)一般性質(zhì)量問題，聯(lián)合行業(yè)、企業(yè)、技術(shù)機(jī)構(gòu)等開展質(zhì)量分析會(huì)，共同研究提出改進(jìn)措施，促進(jìn)企業(yè)質(zhì)量管理水平提升。對(duì)區(qū)域性質(zhì)量問題，組織開展質(zhì)量專項(xiàng)區(qū)域整治，推動(dòng)地方政府綜合施策，促進(jìn)區(qū)域質(zhì)量水平提升。對(duì)系統(tǒng)性和安全性質(zhì)量問題，加大召回制度實(shí)施力度，推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)履行質(zhì)量主體責(zé)任。對(duì)嚴(yán)重質(zhì)量問題，加大執(zhí)法查處力度，深入開展“質(zhì)檢利劍”專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊消費(fèi)品質(zhì)量違法行為，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境健康有序。

（三）健全體系，形成監(jiān)管工作社會(huì)合力。要將質(zhì)量信息作為橋梁和紐帶，串聯(lián)起“事前、事中、事后”三個(gè)階段，聯(lián)通好各類監(jiān)管手段和方法，通過(guò)整合資源、凝聚合力，織起一張“銜接有序、對(duì)接順暢、支撐有力”的消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作體系和網(wǎng)絡(luò)。

一是完善監(jiān)管工作基礎(chǔ)。加快法律制度建設(shè)，推動(dòng)《消費(fèi)品安全法》立法進(jìn)程，研究制定相關(guān)配套制度，逐步形成相對(duì)健全的消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系。加快技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研制，按照系統(tǒng)化發(fā)展理念，突出國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定和完善，積極構(gòu)建適應(yīng)消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多層次標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)，為消費(fèi)品質(zhì)量安全監(jiān)管提供強(qiáng)有力技術(shù)支撐。加快服務(wù)保障體系建設(shè)，建立公共檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，提高對(duì)中小微企業(yè)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證服務(wù)能力。完善質(zhì)量救濟(jì)制度，提高消費(fèi)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)和質(zhì)量鑒定能力。推動(dòng)三包制度落實(shí)，為質(zhì)量糾紛處置、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提供支持。加快質(zhì)量信用體系建設(shè)，用信用機(jī)制催生企業(yè)履行質(zhì)量主體責(zé)任的內(nèi)生動(dòng)力。

二是營(yíng)造質(zhì)量共治格局。加強(qiáng)質(zhì)量政策引導(dǎo)，發(fā)揮政策對(duì)質(zhì)量發(fā)展的規(guī)范和引領(lǐng)作用，調(diào)動(dòng)消費(fèi)品生產(chǎn)企業(yè)積極落實(shí)質(zhì)量主體責(zé)任。加強(qiáng)政府質(zhì)量工作考核，發(fā)揮地方各級(jí)政府對(duì)質(zhì)量工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，為質(zhì)量監(jiān)管提供有力組織保障。加強(qiáng)質(zhì)量安全工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè)，發(fā)揮各政府部門的職能作用，形成齊抓共管合力。加強(qiáng)行業(yè)組織質(zhì)量自律管理，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的特殊作用，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范運(yùn)行。加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制建設(shè)，激勵(lì)社會(huì)組織、新聞媒體、社會(huì)民眾共同參與監(jiān)督，形成質(zhì)量社會(huì)共治合力。

（作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）