深入推進環評管理改革創新

孫鈺

摘要：環境影響評價是環境保護參與國家經濟運行決策的第一窗口。為了提升環境影響評價質量，推進環評行業管理改革創新，近期，環保部門先后采取一系列行動，修訂《建設項目環境影響評價資質管理辦法》，深化推進環評資質管理；開展環評機構專項整治行動，規范環評技術市場秩序；促進環評與排污許可的深度融合，強化排污許可制度在環境管理中的核心地位；加強規劃環評落地，利用規劃環評推動綠色轉型。

關鍵詞：

環評管理；改革；環評資質；排污許可制度；規劃環評

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.006

中圖分類號：X820.3文獻標識碼：A文章編號：2095-6444（2015）06-0027-03

環境影響評價是環境保護參與國家經濟運行決策的第一窗口，需要嚴格環境準入，嚴控污染物排放，切實從源頭預防環境污染和生態破壞。為進一步規范環評技術服務市場秩序，加大責任追究力度，提高環境影響評價質量，維護環評行業秩序，環保部門近期采取了一系列推進環評行業管理改革創新的行動。

1深化推進環評資質管理

環境影響評價技術服務是環評制度有效實施的重要技術支撐，從業機構質量好壞及其編制的環評文件結論正確與否，直接關系到審批決策的有效性。為加強建設項目環境影響評價管理，提高環評質量，維護環評行業秩序，環保部新修訂的《建設項目環境影響評價資質管理辦法》于2015年11月1日起施行。按照辦法要求，負責審批或核準環評文件的主管部門及其所屬單位出資設立的企業與從事技術評估的企業，將不得申請環評資質。

2015年2月，中央第三巡視組在向環保部反饋專項巡視情況時就環評“紅項中介”問題提出巡視意見，指出環評技術服務市場“紅頂中介”現象容易產生利益沖突和不當利輸送。為適應新形勢新要求，解決行業目前存在的環評文件質量不高、市場秩序不規范等突出問題，環保部啟動《建設項目環境影響評價資質管理辦法》修訂工作。為從制度設計上徹底解決“紅頂中介”問題，辦法明確規定上述單位均不得申請環評資質。

為促進環評技術資源重組整合，鼓勵和推動專業優勢明顯、信用良好的環評機構做大做強，逐步形成一批區域和行業大型領軍機構，修訂后的管理辦法也較大幅度地提高了對于專業技術人員的數量要求。

為強化社會監督和行業自律，辦法提出完善環評機構監管機制，賦予地方環保部門監管和處罰權限，形成各級環保部門齊抓共管的監管體系；強化質量監管，落實質量責任，對于出現質量問題的加重處罰，并一律實行從環評機構到從業人員的雙重責任追究。

辦法建立了從國家到地方的四級誠信檔案數據庫，對環評機構和從業人員違法違規行為進行記錄，并向社會公布。強化信息公開，實現資質受理和審查信息、程序和內容公開，環評機構和工程師基本信息公開。為加強行業自律，辦法提出開展環評機構及工程師和專業技術人員的水平評價，建立健全行業內獎懲機制。

為充分落實國務院推進職能轉變和行政審批制度改革要求，此次修訂的辦法簡化了資質條件設定事項，取消了崗位證書、注冊資金、固定資產等前置條件，不再將環評機構評價范圍等級與環保部門審批級別掛鉤。

為保證該辦法順利實施，環保部同時配套印發了6個相關規范性文件，與辦法一并施行。這些文件細化了環評機構從業要求，對環評機構資質過渡、評價范圍類別適用、甲級環評機構業務領域劃分、資質申請材料要求以及環評工程師從業管理等方面作出具體規定。

2規范環評技術市場秩序

根據對全國部分省區市環評機構的檢查結果，環保部10月13日發布通報指出，總體上看環評機構從業行為進一步規范，但仍有部分機構存在環評文件編制質量低劣、環評工程師掛靠等問題。根據環評資質管理相關規定，環保部決定，對中國工程物理研究院等6家環評文件編制質量較差的機構予以限期整改；對存在掛靠行為的16名環評工程師給予通報批評，記入環評誠信信息系統；對涉及人員掛靠的天津市氣象科學研究所等7家機構予以限期整改；對環評工程師數量達不到要求的忻州市環保研究所等53家機構取消環評資質或降低評價等級、縮減評價范圍。

為進一步規范環評機構從業行為，環保部近期再次在全國范圍開展環評機構專項整治行動，嚴肅查處環評機構出租出借環評資質、環評文件編制質量低劣、環評工程師“掛靠”等違規行為，以促進環評技術服務業健康發展。

為響應環評機構專項整治行動，中國環保產業協會環評行業分會在北京組織召開行業協會理事長專題會議，向全體會員及環評機構發出《關于支持和響應環保部開展全國環評機構專項整治行動的倡議書》。倡議書提出，要及時準確地完成自查自報，配合環保主管部門核查。嚴格遵守《中國環境影響評價行業自律公約》，堅守公正、科學、誠信的環評底線，自覺接受社會監督。持續提高自身管理水平，強化資質證書、環評工程師、環評文件質量以及分支機構等管理工作，打造管理規范、質量過硬的環評機構，樹立和維護環評行業良好形象，提升環評行業公信力。

倡議書同時呼吁，環評行業應不斷提高專業技術水平和服務質量，主動開展環評技術研究，加強環評隊伍建設與人才培養，努力通過兼并重組、跨區域整合等多種形式做大、做精、做強環保咨詢主業，實現行業專業化、規模化發展，力爭在有條件的區域或行業盡快形成具有技術、人才優勢的區域性和專業性技術中心。

環保部環境影響評價司司長程立峰表示，環保部門將以此為契機，全面強化環評機構監管。環保部將繼續嚴厲打擊環評資質出租出借等違法行為，一經發現環評文件質量低劣的機構和編制人員，負責審批環評文件的環保主管部門均有權直接處理與處罰。

3促進環評與排污許可制度融合

盡管我國工業企業污染防治近年來取得積極進展，但仍存在環境管理較為粗放、污染物排放總量過大、超標排放或違法排放等問題，為促進環評與排污許可制度的深度融合，由環保部主辦、環保部環境工程評估中心承辦的第二屆工業企業環境保護研討會10月15日在京召開。與會專家就環評與排污許可制度定位與融合、排污許可制度頂層設計等方面的相關問題進行了深入探討，為我國環境管理制度轉型等提供了很好的思路和建議。

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推進環境管理轉型，要把握環評制度改革和排污許可證制度建設的契機，抓緊研究環評與排污許可兩項制度銜接，全面提升工業企業環保管理水平。

環保部副部長潘岳在開幕致辭中強調，要推進環境管理轉型，把握環評制度改革和排污許可證制度建設的契機，抓緊研究環評與排污許可兩項制度銜接，全面提升工業企業環保管理水平。強化排污許可在環境管理中的核心地位，打通排污許可和環境標準、環境監測、環評等制度的連接。完善建設項目全過程監管機制，明確監管主體責任，健全追責機制，探索研究環評制度和排污許可證制度有機結合的預防為主的全過程監督管理體系，推進環境管理轉型。加強信息公開，鼓勵公眾參與，探索創新行業管理模式，建立政府、企業、社會多元共治的現代環境治理體系。

我國實施排污許可制度已近30年，但直到現在也沒有制定出《排污許可證條例》。針對目前排污許可證制度在執行過程中存在的問題，國家環境咨詢委員會委員、天津大學法學院院長孫佑海在研討會上建議，要明晰排污許可證的法律地位，將排污許可制度從總量控制框架中獨立出來，作為一項對排污行為進行全面控制管理的制度。要以排污許可制度作為污染管理的中心環節，將排污許可制度和其他制度有機結合起來。應將環評制度作為企業能否獲得排污許可證的先決條件，將排污許可制度與排污申報登記結合起來，將排污收費制度與總量控制制度和排污指標的擁有結合起來，使各項制度能夠協同發揮作用。

據美國環保協會中國項目主任張建宇介紹，美國許可證制度要求對于排放源進行監測，及時提供可信的排放數據，企業需每半年提供監測報告，對與許可證有出入的監測數據需要提供說明。企業責任人必須每年呈交年度守法證明，提供虛假證明的責任人要追究其刑事責任。而目前在中國尚未建立企業虛假報告的法律責任，對于監測數據作假的處罰程度也相對較輕。

針對這些問題，孫佑海建議，排污許可制度要對排污者行為作出明確約束性規定，對排污種類、數量、濃度、排放路線等要素均加以明確約束。在當前國務院一時難以出臺《排污許可證條例》的情況下，環保部可以考慮盡快制定《排污許可管理辦法》，先把污染物排放許可制度的主要框架搭建起來，將排污許可工作開展起來，并為國務院制定《排污許可證條例》提供有益經驗。

據悉，目前環保部正在醞釀創新管理模式，促進環評與排污許可制度的深度融合，以強化排污許可制度在環境管理中的核心地位。

4利用規劃環評推動綠色轉型

綠色化轉型是一項系統工程，其中最重要的一環是地區發展戰略、規劃的綠色化。目前很多地方的區域、流域、城市和產業規劃仍忙于粗放型鋪攤子、上項目，生態文明仍停留在理念層面，為促進利用規劃環評推動綠色轉型，環保部10月27日召開了京津冀、長三角、珠三角三大地區戰略環評項目啟動會。潘岳在啟動會上強調，規劃環評是推動綠色化轉型的重要抓手，規劃環評在決策鏈前端介入能夠使規劃更綠色環保，實現源頭預防。通過規劃環評，生態文明理念能轉變為實實在在的綠色產業規劃、城市規劃、流域與區域規劃，實現理念的可操作化。要利用規劃環評推進發展戰略和規劃不斷綠色化，環境影響評價要在更高平臺、更大范圍、更深層次發揮源頭預防作用，為經濟綠色化轉型提供有力支撐與保障。

規劃環評是優化產業布局和結構升級的重要手段。目前環保產業與環保守法企業的成本仍然比兩高產業和環保違法企業要高得多。潘岳表示，要通過規劃環評，以區域限批、負面清單為手段，嚴格重點行業環境準入，倒逼高污染企業、環保違規企業淘汰退出，促進企業升級生產工藝、加快產品更新。同時規劃環評也體現了環保的公共屬性，可以使公眾提前對關涉切身利益的發展決策享有知情權與發言權。

近年來，規劃環評落地面臨巨大困難。由于規劃環評意見難以形成剛性約束，也沒有追責機制，未評先批現象比較普遍。2003年《環評法》實施以來通過審批的113個煤炭礦區總體規劃中，有52個是在規劃環評尚未完成情況下審批的。未來5年是經濟轉型升級的關鍵時期，也是規劃環評大有可為的關鍵時期，潘岳強調，面對經濟轉型的巨大壓力，面對嚴峻的環境質量，要迎難而上，以規劃環評落地引領環評改革與創新。

為此，環保部已經開展大量工作。啟動對京津冀、長三角、珠三角三大地區進行戰略環評。啟動大量法律法規配套工作，爭取有關部門支持推動《環評法》、《規劃環評條例》和《建設項目環保管理條例》修訂，制定《建設項目環境保護事中事后監督管理辦法》、《建設項目環境影響后評價管理辦法》。探索創新管理方式，探索區域污染物行業排放總量管理試點，通過管理區域行業總量調控區域范圍內的開發規模和強度。嚴格重點行業審批，規范審批行為。修訂環評技術導則，強化大數據應用。啟動《環評公眾參與辦法》修訂，深化信息公開和公眾參與。

過去規劃未評先批、項目未批先建現象大量存在的重要原因是責任追究不到位，環保部將配合有關部門，嚴肅環評違法行為責任追究，依據新《環保法》和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》相關規定制訂《規劃環評責任追究辦法》，讓違法責任人付出代價。