我國畜禽養殖業污染防治問題及國外經驗啟示

張海濤　　任景明

摘要：基于政策環境評價理論，分析與畜禽養殖業產業發展、污染防治等政策相關的全國畜禽養殖業污染排放、散戶飼養模式下畜禽糞便排放、畜禽糞便的土地負荷等基本現狀；總結我國畜禽養殖業污染防治存在的主要問題和政策驅動因素。借鑒國外畜禽養殖業污染防治管理的經驗，建議將畜禽養殖業污染防治納入更多國家層面的法律，提高地方相關法規的可操作性，完善財政補貼、稅收優惠等激勵機制，將畜禽養殖業污染防治融入相關的環境治理重大項目中。

關鍵詞：政策環境評價；畜禽養殖；污染防治；環境管理

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.007

中圖分類號：X50文獻標識碼：A文章編號：2095-6444（2015）06-0030-04

《2013中國環境狀況公報》顯示，在全國廢水主要污染物化學需氧量、氨氮排放總量中，農業源分別占全國排放總量的47.8%、31.7%，成為水體污染和水體富營養化的重要源頭之一。農村面源，特別是農村養殖業、農業化肥農藥、農村生活污染等對水環境安全構成了嚴重威脅，農村面源污染已成為飲用水水源地的主要污染源[1]。2010年《第一次全國污染源普查公報》顯示，畜禽養殖業污染排放已成為我國最重要的農業面源污染源之一，畜禽養殖業排放的化學需氧量、總氮、總磷分別占農業源的96%、38%和56%。畜禽養殖業污染防治已成為控制農業面源污染和遏制水體污染的重要一環。已有的畜禽養殖場建設項目環評并未有效遏制畜禽養殖業造成的環境污染，由此可見，由眾多畜禽養殖項目累積造成的區域性環境污染問題是建設項目環評無法獨立解決的。政策環評是戰略環評在政策層面的應用。本文從畜禽養殖產業的發展、廢棄物處置、污染防治、國家補貼等相關政策出發，分析畜禽養殖業污染現狀及其政策驅動因素，為進一步開展畜禽養殖業政策環評和案例研究提供參考。

1畜禽養殖業污染治理迫在眉睫

1.1排放總量居高不下，污染防治任務緊迫

隨著我國畜禽養殖業的快速發展，相應的環境管理措施已相對滯后，畜禽糞便排放導致的環境污染問題日趨嚴重。2003年，我國畜禽養殖業共產生31.90億噸糞便，是當年工業生產產生固體廢物重量的3.2倍[2]。1978—2011年，全國畜禽糞便的產生量和COD含量分別增加了1.35倍和0.91倍[3]。畜禽糞便、養殖污水的任意堆棄、排放，會對地表水、地下水、土壤、空氣等造成污染，同時會導致病原菌的擴散，對畜禽及人類健康構成威脅。根據《全國規模化畜禽養殖業污染情況調查技術報告》（2001年），目前我國約80%的規模化養殖場缺少必要的污染治理措施，90%以上未經過環境影響評價。重慶市相關統計數據顯示，截至2012年底，重慶市規模化畜禽養殖污染設施建設率僅為30.3%，已建污染處理設施中99%都是簡易設施[4]。

1.2散戶飼養占比較大，減量化及資源化困難

截至2011年，我國生豬、奶牛、蛋雞的規模養殖比重分別達到了36.6%、32.9%和64.5%；散戶飼養仍占據較大比重[5]。散養戶大多處于保本或微利邊緣，沒有更多財力投入畜禽糞便污染治理，畜禽糞便減量化、資源化困難。在散戶飼養方式下，主要對糞便采取還田的處理方式，但隨著農戶大量使用化肥替代有機肥和農村勞動力成本的大幅提升，畜禽糞便廢棄比例不斷上升，且增幅顯著。對吉林、四川、浙江、安徽、河北等養殖業較發達的5個省區的調查結果顯示，與2005年相比，2010年養殖戶豬糞還田比例由93.7%下降到86.7%；家禽糞便還田比例由71.4%下降到68.7%[6]。散戶飼養仍然占據較大比重，畜禽糞便還田比例的降低和污染治理措施的缺乏必然導致畜禽糞便排放量居高不下，將為農村環境保護和水污染治理工作帶來更大的挑戰。

1.3養殖場地分布集中，土地負荷相對超標

受畜禽產品需求的區域差異、運輸和銷售成本等因素的影響，畜禽養殖逐漸向人口稠密的東部發達地區和城郊區域集中。對環境影響較大的大中型集約化畜禽養殖場，超過70%分布在對畜禽產品需求較大的東部沿海地區及大城市城郊區域；超過80%的集約化養殖場缺乏足夠數量的配套耕地用于消納其產生的畜禽糞便[7]。中國大部分省區的單位面積畜禽糞便氮素承載量已經超出170千克/公頃的歐盟標準[8]。相關研究認為，每公頃土地能夠負荷的畜禽糞便在30～45噸，如果超出這一范圍就會對環境產生影響。在我國，廣東、福建、河南、海南、江西、遼寧、廣西等地區的畜禽糞便土地負荷已超過30噸/公頃，北京、四川、湖南、重慶等地區已接近或超出45噸/公頃。上述地區的畜禽養殖業已對當地環境構成了不同程度的威脅[910]。

2畜禽養殖業污染防治存在的問題

2.1缺乏有效的基層污染防治監管體系

針對畜禽養殖業的污染防治，國家出臺了《畜禽規模養殖污染防治條例》等一系列相關文件，但地方環保部門在監管過程中難以嚴格執行。“養殖業糞便不堆放、不造成河道黑臭、無居民投訴”成為很多地方環保部門實施干預的底線，在一定程度上縱容了養殖單位和散養戶的任意排污。

由于多數地區沒有成型的資源化回收利用體系，不能科學界定區域內對畜禽糞便的環境承載力，地方政府在制定畜禽養殖業發展規劃時提出的畜禽養殖總量目標只能是“紙上劃劃”。基層的畜禽養殖業污染防治監管體系很不健全，各部門在畜禽養殖業污染防治工作中未形成有效合力。

2.2缺乏有效的激勵機制和配套政策

在養殖業糞便資源化利用方面，各地探索形成多種工程技術和利用模式，如統一收運后集中處理、用于生產有機肥、與種植基地聯營、用于沼氣工程、使糞便干濕分離等。但相關調查顯示，畜禽養殖農戶在污染處理過程中面臨的最大問題是缺乏實用的污染處理技術、處理污染成本太高或資金不足[11]。畜禽養殖屬微利產業，自身無法承擔高額的污染治理費用。同時，畜禽養殖業環境保護缺少財政、稅收和信貸等方面優惠政策支持。缺少資金扶持成為制約畜禽養殖業污染防治工作的瓶頸。僅靠個別地方政府或環保、畜牧管理部門利用自有資金進行小額污染防治補貼，很難調動養殖企業或農戶治理污染的積極性。此外，科研經費投入不足造成畜禽養殖業污染治理技術滯后[12]。

以沼氣發電為例，《畜禽規模養殖污染防治條例》規定，國家鼓勵和支持利用畜禽養殖廢棄物進行沼氣發電，多余電量接入電網。規模養殖戶自建沼氣設施所發電量多數屬于自發自用，且均能在場區內消耗，還需外購一部分電量才能滿足日常運行需要。但由政府統一收集養殖業糞便進行沼氣發電的模式存在很多缺陷。沼氣發電設施往往獨立于養殖場區之外，所發電量不能及時消耗，并入電網也存在很多障礙，缺乏相關配套政策，從而導致運行困難。

2.3種養結合模式的推廣存在制度障礙

種養結合是歐美國家畜禽養殖業污染防治普遍采取的模式之一。種養結合模式能否順利推廣取決于規模化養殖戶能否就近獲得足夠的土地。現有農村土地流轉制度已成為推廣種養結合模式的重要制約因素。自2000年起，我國農村土地流轉已進入快速發展時期，流轉規模和比例不斷擴大，土地流轉呈現市場化趨向，多種經營主體和經濟組織不斷涌現。截至2013年6月底，我國農村土地流轉總量為3.1億畝，占農民承包經營土地總量的23.9%[13]。土地流轉總體規模偏低，傳統流轉形式比重偏大，短期化特征明顯，且農戶與企業之間的流轉所占比例很低[14]。規模化養殖企業要想獲得足夠的土地，只能依賴于土地流轉制度的進一步完善。農村土地流轉的發展受城市化進程、農村人口大量穩定轉移、農村社會保障體系建設等的制約，需要經歷一個逐步完善的過程。綜上所述，在現有農村土地流轉制度下，規模化養殖戶很難獲得足夠面積的土地用于消納畜禽糞尿、沼渣、沼液等。由于糞肥施用程序煩瑣、勞動強度大，養殖場周邊農戶大多不愿意接受規模化養殖戶免費提供的糞肥、沼液等，養殖業糞便很難就地消納。

2.4缺乏操作性強的資源化技術規范

以畜禽糞便回田為例，對散養戶、規模化養殖戶來說，畜禽糞便回田都是一種經濟、高效的污染防治措施。對于通過農牧結合、種養平衡等方式在養殖場區土地合理消納畜禽糞便，《畜禽養殖業污染防治技術規范》中有原則性規定，但是缺乏相應的養殖業載畜量標準和糞便還田限量標準[15]。很多從事有機農產品生產的企業在生產過程中都僅憑經驗確定單位土地的糞肥使用量，并未意識到過量使用帶來的氮、磷流失風險和食品安全風險；從事一般種植業的農戶在畜禽糞便還田的利用上更加缺乏規范與限定。對于畜禽糞便處理過程中的氨揮發造成的營養元素損失和二次污染，畜禽糞便長期使用可能造成的Cu、Zn、Pb、Cd、As等重金屬累積污染風險等問題，也未引起足夠關注[16]。

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積極引導地方政府出臺詳細、可操作性強的相關實施細則，形成政府、研究機構、學者、養殖戶等廣泛參與的決策機制，充分反映各利益相關群體的合理訴求，才能提高政策的可操作性和執行效率。

3相關污染防治國外經驗借鑒及對策建議

3.1加強國家層面法律法規建設

在國家層面上，我國關于畜禽養殖業污染防治的法律法規較少，現行的《畜禽養殖污染防治管理辦法》、《畜禽規模養殖污染防治條例》等多屬于部門規章，在法律效力上不及國家層面的法律法規。在國家層面上，發達國家多數都制定了涉及畜禽養殖業污染防治的法律法規。美國聯邦政府制定的多部法律法規都涉及畜禽養殖污染防治的相關規定，對畜禽養殖場排放源的類型、畜禽養殖場建設的環境許可、污水排放、畜禽養殖污染防治采取的經濟和技術扶持等都做出了明確規定。歐盟也制定了一系列有關畜禽養殖污染防治的重要指令。歐盟法規、政策的引進，使歐洲各國在畜禽養殖污染防治方面的行動更加一致。日本政府在制定多項與畜禽養殖業污染防治直接相關的法律法規的同時，還制定了促進有機肥使用、促進環保型農業發展等間接影響畜禽養殖業污染防治的法律法規[1718]。

綜上所述，建議我國政府相關部門將畜禽養殖業污染防治更多地納入國家層面的法律法規中，使相關規定具有更高的法律效力，提高對畜禽養殖業污染防治的重視程度，以便更有力地指導地方政府、養殖企業等應對養殖業造成的環境問題。

3.2提升地方相關法規的可操作性

國外經驗表明，地方政府的畜禽養殖業污染防治政策應更為具體明確，操作性也更強。例如，在美國，州一級政府的規章制度更為詳細、具體，市和縣級政府的政策則更能反映當地社會團體的環境保護意愿和訴求。英國、荷蘭等歐盟各國則根據歐盟相關指令等對畜禽養殖業污染防治工作進一步具體和細化。例如，明確規定不同地區、不同土壤類型所能容納的畜禽糞便量。日本政府出臺的相關法律法規也具有量化細致性與可操作性的特點[17]。

我國《畜禽養殖污染防治管理辦法》、《畜禽規模養殖污染防治條例》等重要文件出臺后，地方政府響應不夠積極，能夠出臺實施細則并具備可操作性的省份很少。積極引導地方政府出臺詳細、可操作性強的相關實施細則，形成政府、研究機構、學者、養殖戶等廣泛參與的決策機制，充分反映各利益相關群體的合理訴求，才能提高政策的可操作性和執行效率。

3.3完善配套政策和激勵機制

畜禽養殖業污染防治所涉及的具體工作有很多方面，涉及的配套政策也很寬泛，從畜禽養殖業發展規劃、環保設施建設補貼、沼氣發電入網、有機肥補貼等各個環節都需要配套政策的有力扶持。首先，國家層面在出臺相關法律法規時應充分考慮畜禽養殖業污染防治的需要，不斷補充完善關于財政補貼、稅收優惠、產業扶持等相關條文；其次，地方政府在落實相關政策的過程中，應從行政管理、產業優化、經濟刺激等方面采取配套和激勵措施，并將畜禽養殖業污染防治工作融入測土配方施肥、農村沼氣工程、農村清潔工程、農村環境綜合整治等重大項目中。

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