水土保持公眾調查框架及案例

熊波 周福仁 操昌碧 朱永剛 李春

摘要圍繞生產建設項目水土保持設施驗收技術評估公眾調查結果的有效性問題，建立了以水土保持調查目的、調查內容、調查單元、調查方法為主體結構的水土保持公眾調查框架。首次明確了水土保持公眾調查目的，提出了水行政主管部門及當地群眾兩個層次的水土保持公眾調查內容，以家庭為基本調查單元，采用多種調查方法，在生產建設項目水土保持設施驗收技術評估時間段內，隨時進行調查。以錦屏500 kV輸變電工程水土保持設施驗收技術評估為例，討論構建的水土保持公眾調查框架在實踐中的應用。實踐證明，構建的水土保持公眾調查框架可以保證生產建設項目水土保持設施驗收技術評估公眾調查結果的有效性，可以推廣應用。

關鍵詞水土保持；公眾調查；技術評估；生產建設項目；輸變電

中圖分類號S181文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2015）34-131-03

《開發建設項目水土保持設施驗收技術規程》（GB/T 22490-2008）明確規定，生產建設項目水土保持設施行政驗收前應先通過水土保持設施技術評估，水土保持設施技術評估內容應包括開展公眾調查[1]。《關于進一步規范生產建設項目水土保持設施驗收程序的函》（水保監便字[2015]第15號）要求生產建設項目水土保持設施行政驗收前需要在水土保持生態建設網站上公示[2]，進一步推動了生產建設項目水土保持設施驗收技術評估公眾調查工作。但是，目前生產建設項目水土保持設施技術評估中的公眾調查，在調查結果的有效性、調查范圍、調查深度、調查廣度以及調查形式等方面仍然存在諸多問題，沒有引起水行政主管部門及評估單位的重視。具體包括：評估單位沒有根據實際評估的項目設計具體的公眾調查表，從而導致公眾調查結果難以與生產建設項目水土保持設施驗收技術評估完全耦合，公眾調查結果基本不能為生產建設項目水土保持設施驗收技術評估提供支撐或成為評估依據；水土保持公眾調查表設計的太專業，具體調查中，公眾很難理解調查表中的內容，無法表達公眾的真實意圖，最終導致調查結果不可信；大多數情況下，水土保持設施驗收技術評估中公眾調查流于形式，作為一項程序完成，調查范圍過于集中，調查對象不具有代表性，調查方案和調查方式不具有操作性和針對性，甚至出現造假行為；調查結果缺乏系統分析及深層次挖掘，不能把調查結果中有價值的東西發揮到極致；缺少公眾調查的信息反饋機制，調查對象只能單方面表達自己的觀點或建議，基本不會告知其建議或意見是否有價值；調查途徑單一，調查頻率較低，在整個水土保持設施驗收技術評估過程中缺乏多途徑、長期性的公眾調查。筆者圍繞水土保持公眾調查的目的及有效性問題，從生產建設項目水土保持設施驗收技術評估的重點入手，結合多層次分析方法，建立生產建設項目水土保持設施驗收技術評估公眾調查基本框架，并將其應用到鏡屏500 kV輸變電工程水土保持設施驗收技術評估公眾調查中。

1生產建設項目水土保持設施驗收技術評估公眾調查框架

公眾調查是一種社會學研究方法，其研究范疇聚焦在不同社會群體的行為、態度、觀念、意愿等方面，公眾調查往往可以為自然科學研究提供不可替代的、重要的有用信息[3]。水土保持公眾調查是生產建設項目水土保持設施驗收技術評估的基礎數據來源和重要組成部分，不可缺少。確定調查目的、調查內容、調查單元和調查方法是開展生產建設項目水土保持設施驗收技術評估公眾調查框架的4個重要方面。

1.1調查目的

生產建設項目水土保持設施驗收技術評估公眾調查主要目的：一是了解當地群眾對生產建設項目水土保持工作的滿意程度，對水土保持工作的看法、意見或建議，總結水土保持成功經驗和不足之處；二是為生產建設項目水土保持設施驗收技術評估提供有效的基礎數據源，以便對生產建設項目水土保持設施驗收作出客觀公正的評估；三是為提前解決生產建設項目水土保持設施行政驗收前公示可能出現的問題提供輔助決策。

1.2調查內容

生產建設項目水土保持設施驗收技術評估公眾調查應選擇適當的切入點，提出明確的調查內容，避免水土保持公眾調查流于形式、調查結果空泛或結論失真；水土保持公眾調查內容應覆蓋生產建設項目建設全過程，以保證連貫性；水土保持公眾調查的表述方式要合理，調查內容要恰當地轉化為當地公眾能理解且可以做出明確答復的調查問題；水土保持公眾調查主要從地方水行政主管部門及當地群眾兩個層次進行，應設立不同的調查內容，如地方水行政主管部門因為要經常對管轄范圍內的生產建設項目水土保持工作開展監督檢查，對管轄范圍內的生產建設項目水土保持工作比較熟悉，調查內容主要從監督執法、水土保持程序、水土流失危害、是否有舉報等方面入手；對于當地群眾要從他們的切身利益出發，確定水土保持調查內容；不同類型的生產建設項目（點型、線性、混合型）調查內容有所不同，同一類型不同行業的生產建設項目調查內容應有所不同，同一類型同一行業不同項目組成的生產建設項目調查內容也應不同。總之，生產建設項目水土保持設施驗收技術評估公眾調查內容應充分結合實際評估項目而定。

1.3調查單元

水土保持公眾調查單元即水土保持公眾調查對象，目前，主要以個人為對象，實際操作中在公眾調查時遇見誰調查誰，調查對象廣，沒有針對性，從而導致大部分調查結果失真。為了解決以上問題，該研究首次提出以項目區一定范圍內的家庭為單元進行水土保持公眾調查。有針對性地調查項目區一定范圍內的所有家庭，以保證調查樣本的數量和確保調查結果的可靠性，因為工程的有利或不利影響主要與項目區一定范圍內的家庭有關聯，而不是個人。

1.4調查方法

目前，水土保持公眾調查主要以調查表的形式進行，把需要調查的問題寫在調查表上，讓被調查對象根據自己平時的所見所聞及對工程水土保持的理解進行選擇。以調查表的形式進行公眾調查是一種較好的調查方法，但是，目前水土保持公眾調查表涉及被調查人情況僅包括姓名、年齡、職業、文化程度，無法在項目評估時間段內隨時進行公眾調查，調查結束后被調查人有補充的水土保持方面的問題也沒有渠道繼續反映。同時，被調查人提的建議或意見是否被采納，也沒有進行反饋，因此應建立反饋機制[4]。為了解決以上兩方面的問題，該研究在設計調查表時，被調查人（被調查家庭中的一員）情況增加聯系電話、家庭地址、郵編、電子郵箱等，獲得這些信息后在實際評估中遇到需要再次進行調查或不明確的問題，可以直接通過電話或郵件的方式進行調查。同時在公眾調查時提供調查人情況，包括姓名、聯系電話、電子郵箱、辦公地址、郵編等，以確保被調查人隨時向調查人反應有關水土保持情況。如果被調查人提出的意見或建議被采納了，應通過電話或郵件的方式反饋給被調查人，讓被調查人感受到開展水土保持公眾調查是有意義的。

2案例分析

2.1研究區概況錦屏500 kV輸變電工程起于錦屏一級水電站升壓站、錦屏二級水電站升壓站、官地水電站升壓站，止于樂山500 kV變電站及沐川500 kV變電站。工程線路經過涼山彝族自治州的鹽源縣、冕寧縣、西昌市、普格縣、美姑縣、昭覺縣、雷波縣、喜德縣、越西縣、甘洛縣，樂山市的馬邊彝族自治縣、金口河區、峨邊彝族自治縣、沙灣區、樂山市市中區、峨眉山市、沐川縣。工程等級為Ⅰ級。輸電線路總長1 450.77 km，塔基2 223基。工程實際總占地215.66 hm2，其中永久占地47.97 hm2，臨時占地167.69 hm2；工程實際挖方總量為55.20萬m3（自然方，下同），填方總量41.50萬m3，經綜合利用后余土13.70萬m3，余土就地在塔基周圍攤平處理，無永久棄渣產生。工程實際總投資60.21億元，土建投資10.90億元。工程建設期為2010年10月～2013年9月，總工期3年，建設單位為國家電網公司。

2.2調查方案

錦屏500 kV送出輸變電工程為線型工程，線路長，涉及的市縣多，為了獲得有價值的基礎數據，分水行政主管部門和當地群眾兩個層次進行調查。水行政主管部門包括省、市、州、縣的水行政主管部門，通過座談、詢問以及和評估單位一起查勘的方式進行調查。當地群眾以輸電線路兩側400 m范圍內的家庭為單元，通過發放公眾調查問卷的方式進行調查。借助地理信息系統（GIS）和遙感（RS），對輸電線路兩側400 m范圍內的家庭進行分析，初步確定公眾調查問卷樣本數量。

2.3調查內容

水行政主管部門調查內容包括：①工程水土保持方案、水土保持后續設計、水土保持監理、水土保持監測等是否嚴格按照法律法規執行？②平時監督執法過程中發現有哪些水土保持方面的問題？提出哪些完善措施？建設單位是否按照完善措施整改落實？③工程建設過程中是否發生過水土流失危害，接到群眾舉報？關于當地群眾的調查內容從他們的切身利益出發，結合該工程的特點及項目組成確定調查內容。經分析，該工程當地群眾調查內容包括：①塔基、施工生產生活設施、施工道路等征占地是否占用你家土地？如果占用是否與于你家達成相關協議？施工結束后，臨時占用的土地交予你家時是否采取了土地整治措施？②施工期間開挖的土石方在下雨天是否采取了攔擋、覆蓋措施？是否出現大量的土石進入農田或溝道？③修建的擋墻、截排水溝、實施的植物措施對你家農田是否有影響？④施工結束后塔基、施工場地等區域是否留有大量土石、建渣？⑤如果塔基占用了你家耕地，你們要在塔基內繼續耕作嗎？如果建設單位不允許耕作，你有什么好的意見或建議？⑥部分施工道路留作機耕道使用，你們是否愿意？是否方便你們平時的耕作、放牧等？⑦對于該工程的水土保持工作，有沒有其他方面的建議或意見？

2.4結果分析

2.4.1被訪部門和家庭情況分析。

針對水行政主管部門，走訪了四川省水土保持局、涼山州水務局、西昌市水務局、樂山市水務局、峨眉山市水務局以及輸電線路所經過的各區縣水務局，共計18家單位。針對當地群眾，借助GIS和RS，采用發放公眾調查問卷的方式，以家庭為調查單元，走訪調查了824戶工程區附近的居民。被訪家庭情況見表1。

2.4.2調查結果分析。

由水行政主管部門的座談、訪問結果可知，工程建設單位按照國家水土保持相關法律法規和技術規范要求，在工程開工前編報了水土保持方案報告書，明確了工程建設水土流失防治任務、目標和水土保持各項措施。同時，委托具有甲級資質的水土保持監測單位開展水土保持監測工作，開展了水土保持專項監理工作，過程管理控制基本到位，信息檔案較完善。施工期間，主動、積極、認真接受各級水行政主管部門的監督檢查工作，切實落實監督檢查意見。工程建設過程中沒有發生過水土流失危害，也沒有接到群眾舉報。竣工驗收階段，主動委托開展水土保持設施驗收技術評估工作。

當地群眾以家庭為單位發放了824份公眾調查表，有效的調查表726份，有效率88.11%。由表2可知，有446戶調查家庭的土地被本工程占用，用地前建設單位和各家庭簽訂了用地協議；95.96%的臨時用地使用結束后首先采取了土地整治措施，然后交予家庭；82.92%的家庭反映，施工期間開挖的土石方在下雨天采取了土袋攔擋，彩條布覆蓋，有效減少了水土流失；有84.30%的家庭反映，施工期間沒有出現亂棄渣，大量土石進入農田或溝道的現象；有241戶家庭反映，實施的水土保持措施對自家的農田有影響，主要是塔基的截排水溝與農田的排灌渠銜接問題和塔基區實施的植物措施對塔基周邊農田有一定影響；施工結束后有2.62%的家庭反映，塔基、施工場地等區域留有土石和建渣，需要清理；有98.90%的家庭愿意在塔基內繼續耕作；100%的家庭愿意部分施工道路使用結束后留作機耕道使用。

對調查結果深入分析得知，公眾調查為生產建設項目水土保持設施驗收技術評估提供了有價值的基礎數據，為水土保持措施完善提供了針對性意見，保證了整改措施到位，保障了群眾利益及工程安全，因此有必要開展水土保持公眾調查；公眾調查為以后類似項目提供了寶貴的經驗；塔基占地區占用農田的建議繼續耕作，因為，一方面，當地群眾愿意繼續耕作，同時如果塔基區采取植物措施將對塔基周圍的農田有一定影響；另一方面，500 kV輸電線路的塔基一般長寬為20 m×20 m，占地400 m2左右，實際永久占壓的主要為4個塔基基礎，占地約16 m2，如果不繼續耕作一個塔基將有384 m2的耕地被浪費，浪費率達96%；改建、新建的施工道路，當地群眾愿意保留時，建議保留，以方便群眾的日常耕作、放牧等。3結論

（1）構建了以水土保持調查目的、調查內容、調查單元、調查方法為主體結構的水土保持公眾調查框架。實踐證明，構建的水土保持公眾調查框架能保證生產建設項目水土保