基于需求視角的養老機構服務體系現狀與發展研究

李瑤　朱俊杰　范斯欣　歐子敏

摘 要：隨著人口老齡化的加劇，佛山市養老機構在發展中遇到許多問題。通過調研發現，佛山的養老機構存在政府管理不到位、人員隊伍專業水平偏低、基本醫療服務銜接不暢順、文化娛樂服務種類少、心理咨詢輔導不健全等問題，嚴重制約著機構的發展。為此，筆者分析了相關原因，并提出了完善優惠性政策、加大財政投入，規范養老機構的監督管理，加大對民辦養老機構扶持力度，全方位加快養老機構的服務體系建設，大力發展中高端養老機構等對策建議。

關鍵詞：養老機構；服務；需求

近年來，隨著佛山社會經濟的迅猛發展，養老事業也得到了較大的發展，養老機構的數量、床位和服務水平也有了較大的提升。為了更好地促進佛山養老事業的發展，筆者進行了專題調研，收集了大量一手資料，從社會需求的角度對佛山養老機構的服務現狀、問題作了深入的分析，并提出了相關對策建議。

一、佛山市老年人口及養老服務機構現狀

2014年底，佛山市共有60歲以及以上老年常住人口65萬人左右，占佛山市常住總人口的9%左右。根據佛山市老年常住人口增長率，預測到2015年，全市戶籍老年人口將達到67萬人，2020年將超過80萬人，平均每年以3.5%以上的速度增長，占常住人口總數的19%左右，遠高于10%的老齡化社會標準。

至2014年底，佛山共有各類福利養老機構63間，其中公辦的社會福利院7間，敬老院福利機構48間，民辦社會福利機構8間，共有養老床位共10423張。其中公辦養老機構55間，養老床位8762張；民辦養老機構8間，床位1661張。2012年，佛山市戶籍老人有59.43萬，養老床位只有10179張，平均每千名老人僅有17.12張。這個數據低于當年全國20.5張的水平。至2014年上半年，我市養老床位增加至18000張左右，遠遠不能滿足老年人日益增長的入住養老機構的需要。據不完全統計，目前有入住養老機構愿望的老年人占8%左右；入住養老機構愿望較為迫切的老年人占5%。按5%計算，養老床位應增加到3萬張左右才能解決燃眉之急。

二、佛山市養老機構服務存在的主要問題及原因

筆者對佛山市養老機構進行了深入的調研，通過實地訪談和調查問卷法，對養老機構、居住在養老機構的老年人、非住養老機構的老年人進行了廣泛調查。在佛山五區對612位非居住在養老機構的老年人進行了問卷調查，對五區38間養老機構的200位老人進行了問卷調查，并對38間機構（30間公辦、8間民辦）的負責人進行了訪談。調查反映的主要問題和原因有：

1.傳統養老觀念根深蒂固

調查發現，有71%的被訪者首選的養老方式是“子孫照顧”，首選入住養老機構的只占12%左右。反映出大多數老年人的養老觀念傳統意識根深蒂固，不太愿意選擇機構養老，與養老服務社會化的發展理念相差甚遠。

2.政府支持性政策不多，執行力度不強

佛山市政府規定，2015年實現每千名老年人擁有養老床位數達到42張；各區政府要按照省政府要求，切實落實每張新增床位不低于5000元的標準給予補助，并對已建成開業的養老機構給予一定的運營補貼。但在調查發現，政府的政策扶持，特別是對于民營機構的政策扶持少，落實不到位，大大影響了養老服務社會化的發展。目前，有五成左右的民辦機構處于虧損狀態。政府的補貼政策到目前為止并沒有落實。目前，佛山養老機構收費標準為全自理老人800—1500元/月，半護理老人為1000—2000元/月，全護理老人為1200—2300元/月。大部分養老機構按照此收費標準只能勉強維持養老機構生活的基本支出，運營成本高，利潤極少，甚至造成虧本運營。

3.養老機構中的護理工作問題較多

調查發現，多數機構中的護理人員每天工作時間超過十小時，服務對象至少10個老人以上。機構中80歲以上的老人占30%左右，能完全自理的僅占32%左右，多數患有慢性疾病，生活依賴程度高。導致少護理工作量大。目前，護理人員平均工資在2000—3000元/月（其中公為1500元——2000元，民辦2000—3500元/月），工資待遇偏低，且護理人員年齡較大（一般在45到55歲左右），男女比例也嚴重失衡，專業的護理人員極少，社會對職業還存在偏見，人員流動大，行業崗位競爭力低。

4.基本醫療服務體系銜接不暢順

在養老服務機構中，老年人的基本醫療服務主要方依賴于與周邊的社區衛生服務機構，但相關的體系銜接并不暢順，手續繁雜。

一是醫療服務體系建設缺少政府支持。政府在對養老機構基本醫療服務方面沒有較為完整的優惠政策，也沒有形成鼓勵和引導養老機構設置醫療服務的機制和財政政策，使得基本醫療服務體系的發展停滯不前。二是養老機構醫療服務體系隊伍缺乏穩定性。由于服務對象是老人，發病率比較高，醫療人員服務風險高，職業壓力也很大，待遇不高，導致醫護人員不愿意到養老機構工作。三是機構自身服務能力不足。由于資金、人員、場地、資質等原因，機構自身提供相關醫療服務暫還難以做到。四是養老機構與醫療機構未能有效銜接。由于各自的管理部門不同，各職能部門的政策聯通與養老服務不能有效銜接，養老與醫療服務各自為政，無法較好解決機構老人的“一站式”服務。

5.養老機構文化娛樂服務體系不完善

調查發現，養老機構的文化娛樂活動沒有相關管理規定，開展的程度完全視機構自身工作而定，其他社會機構的介入也不多，因此，機構的文化娛樂服務種類少，活動缺乏創新，沒有結合老年人實際的娛樂需求發展文化娛樂服務。

一是老人的文化娛樂服務需求與現實存在加大差距。七成以上的老人對興趣班、文體活動期望比較高，希望自己老年生活能夠在物質與精神上都可以豐富充實，有“活到老，學到老”的積極心態。而只有四成左右的認為有自己喜歡的文化娛樂活動。二是養老機構可提供的文化娛樂活動種類少。由于沒有管理規定，文體活動多數為傳統的下棋、看包、打麻將、打撲克，而電腦、書法、跳舞、戲曲、歌詠等興趣班極少，繪畫、服裝等沒有。

6.心理咨詢與輔導服務欠缺

調查可知，七成以上的機構沒有心理咨詢與輔導服務，只是開展一些簡單的交流活動來開解他們日常生活中的煩惱等，服務的項目、內容沒有明確性、具體性，缺乏相關的專業人員與服務設施。心理咨詢與輔導服務處于初級發展階段，有正對性的專業服務幾乎沒有。

三、完善養老機構服務體系的對策建議

養老機構服務體系的發展不僅是機構自身的問題，政府作為機構的建設者、管理者與監督者，應該在政策引導、監督管理、完善體制等方面加大工作力度，為機構發展提供更大的發展空間。筆者認為主要應做好下列幾項工作。

1.完善優惠政策、加大財政投入

一是完善配套政策。進一步完善土地供應政策，合理安排用地需求，將公益性用地調整為養老機構用地，優先對民營養老機構提供土地保障供應，大力推進民營養老機構的土地優惠政策，完善補貼政策、稅費優惠、財政補助等方面的扶持政策。二是加大財政投入。將養老機構發展納入經濟社會發展規劃，加大養老服務項目的投入，增加對社會養老事業的扶持力度。尤其在護理、醫療方面的投入，增強行業競爭力和服務配套能力，加大對文化娛樂設施的投入等。

2.規范養老機構的監督管理

建立對養老機構服務質量考核的評估體系，制定關于養老機構護理人員專業資格的認證規章與環境體系、護理體系、心理咨詢、輔導體系、基本醫療體系、娛樂服務體系的質量考核標準。同時建立以政府、養老機構、社會團體、老人及其家屬為監督主體相結合的監督體系。公開、公正、規范地從環境質量、護理體系、心理咨詢輔導體系、醫療體系、娛樂文化服務體系方面監督養老機構服務質量。定期向社會公開對佛山市各養老機構的考核、監督鑒定結果，根據考核成績對養老機構進行等級的劃分和獎懲。

3.加大對民辦養老機構的扶持力度

進一步降低準入門檻、簡化辦理手續，落實好優惠、支持政策，如運營補貼、床位補助、土地、水電等各方面都給予優惠，同時完善民辦養老機構補償機制，幫助養老機構降低建設成本，引導社會力量參與養老機構體系建設，提高民營養老機構的行業競爭力。

4.全方位加快養老機構的服務體系建設

借鑒國內外先進經驗，從護理體系、醫療服務、文化娛樂、心理咨詢等方面開展一系列完善工作，促進養老服務事業新發展。

一是護理體系建設。做好行業定位，提高護理隊伍的專業水平與素質，吸引更多人才從事養老服務行業。二是基本醫療服務體建設。鼓勵機構與社區衛生服務中心或醫院合作，結為定點對口單位；規模較大的機構，符合條件的可內設門診，先納入“醫保”定點單位；加快養老機構與醫療機構的政策銜接。三是文化娛樂服務體系建設。大力宣傳“娛樂養老”理念，開展豐富多彩的娛樂活動，讓老年人在健康養老，快樂養老。同時幫助老人轉變傳統養老觀念、樹立正確的、新的養老觀念。四是心理咨詢輔導服務體系建設。以人為本，切實了解老年人需求，構建具有較高專業水平的心理咨詢與輔導服務體系，完善心理咨詢隊伍的人員配備，硬件、場地配備，結合老年人需求建立和完善心理咨詢、輔導體系。

5.大力促進中高端養老機構的發展

隨著生活水平的提升，養老服務需求也日新月異，全方位滿足老年人生理和心理需求，加大力度引領養老服務向高質量、高端化、人性化的方向發展。一是要做好機構發展的規劃，根據人口結構和城鄉布局，對中高端養老機構的合理統籌規劃，滿足不同層次的需求。二是要重視人性化的養老環境設置。注重個性化的養老環境，以滿足老年人的心理和生理需求。三是要加強與社工組織等社會機構的交流合作，爭取更多的社會資源為養老事業服務。

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