民間資本參與養老服務機構建設研究

孫瑞玲　王娟娟

摘 要：隨著老年人口數量的逐年上升，老齡化問題已成為嚴重的社會問題，民間資本參與養老服務機構建設對于緩解老齡化問題具有重要意義。文章以江蘇省情為例，深入剖析了江蘇民間資本參與養老服務機構的現狀、矛盾、影響因素等，最后提出促進民間資本參與養老服務機構建設的政策建議。

關鍵詞：民間資本；養老機構；江蘇

隨著社會的發展，老年人的精神與保健需求層次會逐漸提高，而獨生子女的家庭已成主流，傳統養老模式受到挑戰，機構養老會成為越來越多老年人的選擇。然而目前國家老齡化社會管理服務工作還準備不足，養老機構遠不能適應老齡社會的需要；而且政府的財力有限，單靠政府投資建設養老機構與建設老齡服務設施是不能滿足社會需求的，因此需要積極促進民間資本進入社會養老服務領域，緩解目前養老服務機構供給不足的矛盾。

一.民間資本與養老服務機構

民間資本也叫民間資金，是與國有資本相對應的一個概念，是指民營企業的流動資產和家庭中的金融資產，主要表現為掌握在民營企業以及股份制企業中屬于私人股份以及家庭個人手中的資金，即所有私人資本的統稱。 自1994年中國以市場經濟為取向的改革20年間，社會已創造了大量財富、集聚了大量的民間資本。啟動民間資本就是要利用私營企業和個人投資的經濟、社會作用，鼓勵私營企業和個人對養老產業進行開發投資，并給予投資者優惠的政策。

養老服務機構是為老年人提供養老服務的機構組織，需老年人定期繳納一定的費用，獲得由其機構專門提供的飲食起居、生活護理、健康照料及文娛活動等綜合性專業服務的養老場所。它可以是獨立的法人機構，也可以是附屬于醫療機構、企事業單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構的一個部門或者分支機構。

民間資本參與養老機構既包括公辦民營又包括民資直接租房經營，還包括直接投資養老地產。

二 .養老服務機構經辦模式與性質

2013年末，江蘇省機構養老床位42.8萬張，每千名老年人擁有床位28.6張。已建成各類養老服務機構2338家，其中政府辦養老機構1476家，民辦養老機構862家。

1.養老服務機構經辦模式

（1）政府辦養老機構

政府辦的養老機構，就是有政府財政投資建設或政府財政撥款租房的養老機構。目前，政府辦的養老機構采取的經營模式有公辦公營，但目前數量較少，從2013年江蘇省基本都采取公辦民營的形式。這種模式由政府監督指導，通過招投標引進社會機構進行管理。這種方式也可以叫政府購買服務（財政補貼）：即將原來直接舉辦的、為人民生活提供服務和社會發展的事項交給有資質的民間組織來完成，政府再為居民出錢購買這些機構的養老服務。江蘇省積極引導各地加大護理型養老服務機構的建設，“鼓勵基礎條件較好閑置資源，廠房，學校，私人住宅改建成護理型養老機構，支持有條件的醫療機構參與護理型養老機構建設，接收失能和失智老人，為他們提供長期的照顧，為他們提供護理、康復和保健等服務。2012年江蘇省財政投資1.5億元，支持了185個養老機構建設。

政府辦養老機構還包括政府的“租巢引鳳”模式，如南京鼓樓區海瑞博老年康復中心，它的總面積的一半由政府以每年43萬元的租金將其租下免費提供給康復中心使用。因為如果政府新建一個類似海瑞博大小的100張床位的養老福利機構，總造價約為2500萬元，這還不包括設備購置、建成后的運營費用。如果這2500萬用于扶持民營養老機構，每年支付43萬元的租金，至少可用50年。

還有一類是政府采取如以承包、聯營、合資、合作等方式，交由社會組織、企業或有能力的個人等民間資本運營或管理。

（2）民辦養老機構

民間資本直接投入資金租房興辦養老機構建設。為了鼓勵民間資本建立養老機構，促進民辦健康養老機構的發展，政府出臺了一些政策，對私營養老機構的床位給予了補貼，同時對基礎設施建設，環境改善等方面，也增加了投資。相對公辦養老機構規模大、條件好但服務質量尚待提升的現狀，民辦養老機構即便具備成熟的運營經驗，也多因資金不足、硬件落后等慘遭淘汰。江蘇省財政近幾年對民辦養老機構的養老床位給與補貼，目前省級層面給出的最高補貼是每張床位3萬。對經濟薄弱縣（市、區），新建護理型公辦床位，一律補助3萬元/張。

2013年，江蘇省養老服務體系建設共有28.3億元的投入，其中民辦養老建設投入5.2億元。民營養老機構的發展，有效緩解了養老機構床位不足的問題。

（3）BOT式的民辦養老服務中心

BOT模式，與民間資本或社會組織簽訂協議，引進民間以及社會資本建設運營，簽訂合同多少年后收回。如無錫市社會福利中心二期工程BOT（建設—運營—移交）項目，該項目由政府無償提供土地和給予各種優惠政策，請進民間資本負責投資建造，項目建成后經營權歸投資者所有，整體項目則是在若干年后全部交當地政府。此舉為無錫當地政府探索了一條利用社會資本投資養老事業和產業的發展之路。

（4）純民間資本投資的養老服務中心

也叫養老地產，如南京卓達社區養老：卓達物業推出了全齡化社區養老新模式，即：通過開發商在養老設施、設備及場地等硬件的先期投入和和自身的各種服務發展，動員和整合社區內外所有的權力和資源的社區服務網絡（平臺）為老年人服務。以及江蘇瑞頤養老產業致力于開發管理運營高端創新的養生養老社區，是為老人提供養生養心、醫療康復、休閑度假、田園生態享受的創新型養老模式。

2.養老服務機構的性質

（1）民辦非營利性。不少養老機構都屬于民辦非營利性質，只要在民政部門注冊即可開業，不需辦理工商執照，也不用繳稅，經管吸引過不少人投資，但來得快去得也快，許多營業不久就關門。以民辦非企業單位注冊登記的非營利性養老機構，可以享受國家和政府的優惠政策，但盈利部分不能分紅，只能用于養老機構滾動式發展。而民營資本要想興辦營利性的養老服務機構，目前仍存在“注冊難”的問題，無法取得合法的身份，這在一定程度上妨礙了養老服務產業向市場化經濟的過渡。

（2）民辦營利性。養老地產屬于民辦營利性質，民辦營利機構是指經辦需經工商管理機構注冊。

三.民間資本進入養老服務機構的供需現狀

1.供給現狀不足

（1）民營養老機構發展迅速但規模偏小

截止2013年底，江蘇省共有862家不同規模的民辦養老機構，除南京外，其他城市民辦養老機構數量都較少，其中多數屬于起步階段，規模也偏小。相關部門統計，江蘇省民辦養老機構的需求量應為老年人口的7%-8%，但是目前只有2%，所以民營養老機構的數量還是相對偏少的，供給遠小于需求。

（2）供給服務層次不高

民辦養老機構提供的服務主要包括生活日常護理、醫療保健、精神上的慰藉、權利維護、社會活動五個方面。隨著生活水平的提高，一些高收入群體的主要意向是頤養型、能滿足其各方面需求的養老院。

據調查，大多數養老機構都只能滿足前兩項服務。大都忽視了對老年人精神上的慰藉，及權利的維護，平時也沒有舉辦娛樂活動。目前民間資本投資的養老機構供給層次不高，大多屬于為失能老人服務的。

（3）利潤低、投資大、政府補貼少

養老服務業特別是養老地產，是一個新興的產業，不僅投資大，而且經營周期也長，短時間內不會有回報。而且為了保證入住率，機構不得不壓低其費用，因而也導致其利潤較低。目前，個別民辦養老機構為了撐持運營，運用降低質量來減少成本，致使服務水平下降，空置率升高。同時政府的補貼少，沒有給予民營養老機構足夠的支持，從而嚴重阻礙了民間資本進入健康養老機構。

（4）民間投資養老地產熱情高，但大多半路夭折

不少民營企業都看好并投資建立養老地產，但是民營養老機構的融資渠道狹窄，投資大，運營成本高，導致很多開發商望而卻步。在土地供給方面，民營養老機構土地規劃受到嚴重制約，不少養老機構只能利用空置的房屋，或租賃其他房產。在資金方面，推動民間資本進入健康養老機構的政策落實不到位，養老地產大多只是為從政府手中拿到便宜土地實際并沒有建立養老機構。

2.需求現狀

（1 ）養老需求旺盛

經對江蘇南京社區老年人的問卷調查，120人中75歲以上的老人28個，其中20個有入住離家較近的養老院的需求。而且不同層次的老年人需要不同程度的照料、要求有專人護理的人數也越來越多。他們不只是需要生活照料，還希望養老機構可以提供娛樂活動和完善的醫療保健系統。

（2）選擇機構養老的人會逐漸增加

根據調查數據：選擇居家養老主要是傳統養兒防老觀念的影響，老人可以得到兒女更多的照顧。選擇機構養老的老年人更多考慮的是有專門的護理人員，還可以與同齡人聊天，消除孤獨寂寞。特別是對于一些無兒無女的老人。還有一些生活不能自理或完全不能自理的患者，需要特殊照顧，如果不入住機構去養老就會加重家庭和社會負荷。

3.供需矛盾的原因

（1）潛在需求未轉為有效需求

過去老年人一般希望能夠陪在后代身邊，然而隨著家庭養老功能漸漸弱化，子女無暇顧及家中老人，老年人身體不便，需要長期護理，居家養老已不適合。但老年人一般收入較低，靠著微薄的養老金，難以支撐養老的費用；同時也因為其保守養老觀念，導致老年人潛在的需求不能夠轉化為有效需求。

（2）供給和需求層次矛盾。

現在大多數民辦養老機構提供的服務相對單一，一般僅限于生活護理和其他基本需求，服務缺乏個性和特色，比如提供的精神上的安慰，人權問題，文化娛樂等。同時，有的民辦養老機構購置高檔設備，比如不銹鋼扶手、電腦、健身器材等，但是這些并不完全適合一般老年人，價格過高，大部分老年人消費不起；有的價格適宜，但環境差、服務差，或者是地理位置不好。目前江蘇省養老服務呈兩極分化狀態：一邊是很多老年人沒有地方養老，需要排隊等候合適的床位；另一邊，有很多條件稍差的民營養老機構無人問津，床位空置率高達50%，持續虧損。

四.影響民間資本進入養老服務領域的因素分析

1.自身因素

（1）民間資本投資養老服務機構目標不明確

民辦養老機構經營目標定位單一，發展缺乏層次性。民間養老機構還未形成可持續良性發展的經營理念，為節省成本，不舍得引進具有護理衛生知識的人才，只是招一些進行基本生活護理的大齡女職工。

（2）民間資本投資大，運營成本高

據調查的10家南京養老公寓發現，收費受到經濟發展水平的限制，一般不超過2500元。但人員工資高的2000多點，低的1660。

如南京江寧一家民辦非營利機構的價目表為：

自理：床位600，護理費1000，生活費300，雜費60，合計1960

半自理：床位600，護理費1100，生活費300，雜費60，合計2060

特護：床位600，護理費1500，生活費300，雜費60，合計2460。如果入住80人，收費一月16萬，10個戶工，工資支出至少2萬五，每月房租、水電等總支出四萬二左右 ，成本已近七萬，養老老人的生活費一人800的標準，又近4萬，護工生活費也需要1萬，成本已近12萬，再加上其他的額外費用，所以這樣算來盈利的空間很小。而且入住的一般都是80歲的老人，一旦突然離世，還可能碰到家屬來鬧，總之要拿些錢了結。所以目前經辦養老院，盈利少，風險大。對民間資本的吸引力有限。

2.政府因素

（1）政府財政支持力度不夠

經營養老院面臨的問題有：醫保報銷困難、用地緊張、無法享受稅收優惠、護士難以招聘等，如果沒有政府的支持，依靠養老院自己的力量很難發展。特別是地方政府的政策大多規定補貼只給非營利性民辦養老機構，營利性的養老地產就享受不到政策的優惠。

（2）政府的監管、規范力度不夠

近年來，隨著民辦養老機構越辦越多，服務水平參差不齊，服務的運作和服務的過程中缺乏規范化和統一標準，而政府在審批時，不認真，不細致，讓一些不具有資格的民辦養老機構也通過，從而導致一些養老院與老人、家屬之間產生的矛盾日漸增多。另一方面，一些違法的機構亂收費的現象，也讓老人們心里有了陰影，對民辦養老機構產生了排斥心里。

五.鼓勵民間資本參與養老服務的建議和對策

1.政府應該加大對民營養老機構的支持。

養老服務行業是一個新興的行業，具有高投入，低效率，回收期長的特點。因此，政府必須加大對養老服務的財政投入。政府還應該完善政策，為投資健康養老機構的民營企業，提供優惠的稅費等，以此來激發民營養老機構的熱情；應營造寬松的政策環境，在土地、資金與房屋出租上為民營資本提供更多的支持與傾斜，推動市場競爭，鼓勵多元化的供給主體，投資養老機構設施，布局養老機構與醫療機構的合作。不要只強調非營利性，對民間資本要鼓勵多層次的養老機構，鼓勵他們合法經營的同時允許合理的盈利。床位補貼政策也應該給營利性的民辦資本。

2.民間資本應提高服務質量

養老服務機構需要針對不同的老年人提供不同層次的健康養老服務，不應該只是生活照料，同時民營養老機構還應加強設施的建設，最重要的是完善醫療設備，聘請專業護理人士為老年人服務；豐富老年人的業余生活，讓他們快樂的享受精神和文化生活，從而提高養老機構的服務供給層次。

3.民間資本應準確定位自身服務

民間資本需要對市場的真實需求進行分析，即對老人的支付能力、購買能力進行科學預測，根據大多數老人的需求設定服務項目；目標定位要多元化，不能只鎖定某個層次的人群，同時在提供養老機構的服務時，要注意供給層次的豐富性，從不同角度去滿足老年人的養老需求。

4.加大對養老護老人才的培養與管理。

要逐步提高養老護老人才的薪酬待遇，留住體能與素質高的護理人才；政府要加大對養老人才的培育，多舉辦民辦養老機構養老護理員和管理人員的技能大賽；常表彰優秀養老院長、優秀養老護理員以及優秀養老機構等，借以宣揚和提高民辦養老機構和從業人員的社會地位。

5.政府要發揮好管理監督與服務職能

為避免養老機構的過度市場化，養老行業政府部門應該建立專門的監督部門，簡化民營養老機構的辦理程序，同時還應該建立質量標準及與之相配套的評估機構和監管機制，以確保政府的資金投入和扶持政策達到綜合效益的最大化。此外，政府應在考慮健康養老服務機構的特點的基礎上，推進在老年人日常照料服務、醫療保健服務、精神文化活動等方面的行業工作標準，以規范社會養老服務行業向更優質的層面發展。

6.完善養老產業投融資制度

各級政府在加大財政投入的同時，還必須轉變投資方式，不能走過去“政府辦、政府管”的老路，而是把更多的資金、通過市場運行的方式，用來支持、引導社會力量來推動養老產業的發展，使政府有限的資源發揮成十倍、成百倍的效應。與此同時，金融機構也要加快金融產品和服務方式創新，拓寬信貸抵押擔保物范圍，積極支持養老產業的信貸需求，積極利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對養老產業的有效信貸投入，并鼓勵保險公司探索開展老年人住房反向抵押養老保險。

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作者簡介：

孫瑞玲，（1965）女，南京中醫藥大學經管院教授，碩士生導師，研究方向：社會保障與醫療保險。

王娟娟，南京中醫藥大學經管院研究生。