關中

王曉紅

2009年6月，國務院開始大力推進關中-天水經濟區，著力打造“全國內陸經濟開發開放的戰略高地”。六年來，該經濟區的六市一區密切合作，先后建立了工商機關協作機制，簽署了《實施關中-天水經濟區發展規劃戰略合作框架協議》、《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》等，有力地推動了區域經濟的協調發展。但是，從總體上來說，關中-天水經濟區內各地方之間在合作機制、產業規劃、利益平衡、法律協作等方面還處于“分工遠大于合作”的狀態，而且這種狀態已經對經濟區內各地方之間的交流與合作產生了嚴重的阻礙作用。因此，有必要對關中-天水經濟區法制的系統化構建進行研究。

一、關中-天水經濟區法制系統化構建的重要性與必要性

1.構建關中-天水經濟區法制的系統化是實現中國夢，促進關天經濟區全面、協調發展的必然要求

黨的十八大以來，黨中央為全國人民勾勒出了越來越清晰的“中國夢”畫卷，“城鄉經濟繁榮、人民生活富裕、生態環境優良、社會和諧文明”的夢想正在逐步變成現實。關中-天水經濟區位于我國傳統文化的核心區，是我國最具發展潛力的經濟區域之一，其建設必然會成為我國西部地區經濟社會發展的巨大引擎和支撐點。在關中-天水經濟區開發開放的過程中，既要保持以經濟建設為中心不動搖，也要注意產業經濟協調發展的系統化制度構建。系統化的法律制度能夠滿足社會發展需求，才能為社會全面、協調和可持續發展提供更加有力的保障。關中-天水經濟區的經濟發展必須遵循社會經濟發展的內在規律和現實需要，并與之實現和諧互動。我們在充分認識和肯定關中-天水經濟區在近幾年工作當中所取得的成績的同時，還應該更加清晰地認識到法制系統化構建的重要性，認識到關中-天水經濟區的開發開放過程就是“中國夢”的實踐過程，只有這樣才能更好地推動關中-天水經濟區的全面、協調和可持續發展。

2.構建關中-天水經濟區法制的系統化是推動關天地區開發開放深度，在西部地區率先實現小康社會的必然要求

從整體上來看，“總量小，質量低”仍然是關中-天水經濟區面臨的現實問題。經濟發展主要動力是資金、技術、人力和原材料的投入，而這些對于關中-天水經濟區內的大部分市區來說是無法突破的瓶頸。盡管關中-天水經濟區列入國家級發展規劃業已六年，但其發展優勢并不明顯，區域內的資源整合度較差。經濟區內不同的地方立法，必然會因為地方利益保護而難以有效協調。法律規范的缺失、沖突和不協調，不但會影響地方立法質量，而且還會人為地破壞社會主義法制統一和尊嚴。因此，經濟區內法制的系統化制度構建尤為迫切。

3.構建關中-天水經濟區法制的系統化是激發企業創新活力，增強企業核心競爭力的必經之路

總的來說，制約關中-天水經濟區企業發展的因素主要有五個方面：一是企業領導思想保守、視野狹窄，缺乏戰略性思維和合作意識；二是高端人才緊缺，缺乏足夠的人才儲備，現有技術人員和管理人員整體素質偏低，結構不合理，區域差別較大，尚未建立起統一、開放的人才引進、使用、培養和交流的機制；三是企業規模和效益都有待進一步提高；四是產業鏈相對較短，龍頭企業少，企業規模較小、技術含量低；五是現有的物流體系落后，輻射帶動能力弱。因此，需要以政策法制環境的優化為抓手，結合國家“一帶一路”發展戰略和西部大開發的政策優勢，引導人才、資源、技術等生產要素向關中-天水經濟區聚集，不斷激發企業的創新活動，持續增強企業的核心競爭力。[2]

二、關中-天水經濟區法制系統化構建存在的問題

從一個跨區域的經濟區來看，關中-天水經濟區在法制上還存在著不少體制性的障礙。具體表現為行政管理體制銜接不暢、土地管理與經濟發展需求不適應、財稅保障不力、金融發展滯后。從我國各地的發展實踐來看，后發展地區只有在法制環境和創新上多下工夫，才能有效地發揮其區位優勢。從目前來看，關中-天水經濟區在法制的系統化制度構建方面主要存在以下問題：

1.經濟區內產業經濟發展不協調

經濟區內產業經濟發展不協調主要表現在：一是各城市產業經濟結構趨同化現象嚴重，各城市物流規劃與建設各自為政，集約化程度低，除西安以外沒有核心競爭力；二是經濟區內各城市都建有自己的經濟開發區，均以優惠政策來吸引前來投資的有限資金；三是鄉鎮工業分布不集中，環境保護和治理意識淡薄，水土流失嚴重，難以產生經濟效益和規模效益；四是行政區域的分割形成了制度性制約，致使各地方與經濟區不可避免地產生了一系列矛盾。

2.法制建設的復雜性影響因素廣泛存在

法制建設既與歷史、社會和民族文化傳統密不可分，還受地方政府利益等因素影響，這就使得關中-天水經濟區法制的系統化制度構建充滿復雜性。從立法來看，這種復雜性主要表現為兩個方面：一是立法程序不科學，“先干、后立法、再完善”是普遍現象，過于強調立法程序的實踐性，會導致立法的滯后性，因而會形成一些法律調整的真空區；二是立法質量不高，地立性法規的制定都在盡可能地推卸或減輕自己的職責和義務。同時，相互爭奪審批權、處罰權、收費權、發證權和管轄權，部分法規的規定不盡一致甚至相互矛盾。

3.人們的法制觀念比較淡薄

人們的法制觀念比較淡薄主要表現為四點：一是人們的法制意識淡薄，法律的權威與尊嚴沒有充分落實到市場經濟管理與執行過程當中；二是部分地方領導干部對國家法律與有關政策措施的認識和運用存在誤區，過于重視紅頭文件和領導講話；三是部分地方領導干部過于重視本部門或本地方的利益，導致經濟區整體利益受損；四是法制宣傳教育搞形式主義，做官樣文章，難以保證質量。

4.法制執行力不夠

法制執行力不夠，存在有法不依、執法不嚴的現象，主要表現為六點：一是部分領導干部大搞“家長制”、“一言堂”，在稅費征繳、土地征用、違規罰款等問題上隨便批條子、開口子；二是個別干部在管理過程中不遵守憲法和法律的規定，違法行政，不依法辦事；三是司法和行政人員履行職責不嚴格，存在隨意拒絕辦理、逾期遲延辦理個人和法人申請的事項；四是司法和執法人員將辦案經費攤派給當事人，實行有償執法；五是過分重視經濟案件的受理，存在以經濟處罰代替刑事處罰的現象，未能及時有力地打擊犯罪分子；六是個別司法和執法人員職業道德敗壞，借工作之便為牟取個人利益而貪污受賄，甚至直接參與違法犯罪。

三、關中-天水經濟區法制系統化的具體內容

1.制定和完善與關中-天水經濟區產業協調發展相關的法規

這一方面主要包括三個類別。第一類是與機構設置、管理相關的法規，立法的主要目的是調整經濟區內的產業布局，提高產業整體質量和效益，促進資源的優化配置，確定市場競爭的有序開展，擴大產業規模。第二類是不斷修改和完善與國有資產保護相關的法規，防止國有資產的無形流失，確保中資企業與外資企業待遇相同、公平競爭和共同發展。第三類是制定與經濟區市場統一相關的法規，不斷完善市場體系，通過市場來實現企業在生產要素上的比較優勢，通過市場來避免產業結構的趨同化，實現六市一區產業經濟的協調發展。[3]

2.制定和完善與經濟發展效益評估和質量互認相關的法規

從目前來看，產業結構失衡、重復建設、資源浪費、無序競爭已經成為關中-天水經濟區發展的攔路虎。因此，構建關中-天水經濟區法制的系統化制度，就要建立與經濟發展效益評估和質量互認相關的法規，要嚴格按照法規來評估和確認不同投資主體的投資質量、投資效益和整個經濟區對全國經濟的貢獻，要以評估和質量互認為旗幟來引導六市一區經濟的一體化發展。

3.制定和完善與經濟協作發展和競爭相關的政策法規

對于關中-天水經濟區來說，不同城市的經濟合作將會給整個經濟區帶來超乎想像的發展機遇，會進一步增強不同城市之間產業聯系的機會和強度，進一步擴大產業發展的空間，使產業贏得更多集群化發展的機會。要想協調各地經濟的發展戰略，促進關中-天水經濟區的區域協作發展，就必須制定符合關中-天水經濟區實際情況，有利于經濟協作發展和有序競爭的政策法規，使企業和政府都樹立全局觀，突破條塊分割的現狀，統籌安排和扶持各地的優勢產業，實現產業結構的合理布局，實現不同城市的分工合作和優勢互補，在國內和國際競爭當中占據更加主動的位置。[4]

4.應該制定和完善與經濟區產業協調發展相關的金融保障政策法規

當前，經濟全球化已經成為現實，金融已經成為經濟的核心，關中-天水經濟區自然也不例外。因此，應該制定和依據金融保障政策法規，在關中-天水經濟區建立金融保障區，不斷健全和完善金融組織體系、監控管理體系、市場調控體系、服務評價體系等，以此不斷提高經濟區內金融活動的效益和效率。

5.應該制定和完善與產業經濟協調發展相關的環境保護政策法規

從20世紀80年代開始，我國的經濟實現了快速發展，開發和建設項目的增多形成并激化了人與土地的矛盾，而且兩者之間的矛盾越來越尖銳。關中-天水經濟區地處我國大西北，自然環境本來就比較脆弱，人與自然的關系就會變得格外重要。因此，應該制定關中-天水經濟區產業經濟協調發展環境保護政策法規，依法落實生態保護政策，有計劃地推進“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”措施，抓住重點，嚴禁污染嚴重的項目開發，使區域經濟發展具備良好的自然環境。

四、構建關中-天水經濟區法制系統化的對策和建議

1.著眼長遠是構建關中-天水經濟區法制系統化的航標

關中-天水經濟區法制系統化的構建必須以戰略性的研究為基礎，保持制度建設與經濟發展的同步。戰略規劃要著眼長遠，體現出時代性和創新性。也就是說，法制的系統化制度的構建，必須同時兼顧長遠發展方向和近期發展目標及舉措，同時遵守關中-天水經濟區特有的法律法規和國家的法律法規。只有這樣做，關中-天水經濟區法制的系統化建設才能做到高起點規劃、高水平推進，以期實現與經濟社會的協調發展。

2.加大法制宣傳教育力度是構建關中-天水經濟區法制系統化的基石

重視法制宣傳教育是共產黨的優良傳統，也是經過實踐證明的行之有效的措施。與此同時，我們還應該做好三個方面的工作。一是六市一區各地方政府要充分認識到法制宣傳教育的重要性，做到領導干部帶頭學法，相關人員全部參與，并將學法納入到干部業績考核體系當中。二是六市一區各地方政府要將懂法作為干部選拔和聘用的依據，將普法宣傳和法制教育落實為促進關中-天水經濟區經濟發展的實際行動。三是六市一區的法律宣傳部門和研究機構要緊貼社會熱點問題來開展工作，防止法制宣傳和教育活動流于形式，營造扶正祛邪、揚善懲惡的社會風氣。

3.加大立法透明度是構建關中-天水經濟區法制系統化的必要條件

法制建設的基礎是有法可依，也只有有法可依才能為關中-天水經濟區各地方提供依法行政的必要條件。一是必須以憲法和其他國家法律為指導，結合關中-天水經濟區的實際需求，有針對性地制定法規政策。二是六市一區的各地方應該著眼于經濟區的整體、協調發展，重視立法的公正性，防止立法違法、相互沖突。根據國際化要求，結合“一帶一路”的發展規劃，著眼于打造對外開放的窗口，堅持平等互利的原則，突出立法的國際性。

4.法制建設的國際化是構建關中-天水經濟區法制系統化的客觀需要

目前，泛關中-天水經濟區區域經濟一體化逐漸形成，對外開放程度逐漸提高，在對外交流貿易中，遵守有關國際規則和慣例日趨重要。因此，構建關中-天水經濟區系統化的法律制度，應當體現出國際化特點。一是根據國際化要求，結合“一帶一路”的發展規劃，著眼于打造對外開放的窗口，堅持平等互利的原則，突出立法的國際性。二是應該遵循WTO規則運作中的客觀要求，要及時修改與WTO規則直接相關的地方法律法規，盡快打破行政區劃，實行司法統一，及時解決關中-天水經濟區存在的地方保護主義問題，維護司法公正。[6]

5.加大依法行政力度是構建關中-天水經濟區法制系統化的根本保證

依法行政是指行政機關根據法律的規定取得、行使行政權力，并對行政行為的后果承擔相應責任。因此，各地方政府要從以下四個方面來加大依法行政的力度：一是各地方政府通過依法行政，進一步依法規范政府職能和行為，認真履行法律規定的行政執法職能。二是各地方政府要認真嚴格執法。推行執法考核審查和持證上崗制度，對違法行政事件要嚴肅處理。三是各地方政府要認真做好行政復議和應訴工作，發揮其在推進依法行政、化解行政爭議、維護社會穩定等方面的積極作用。四是各地方政府要加強行政執法宣傳和培訓，加強執法人員的職業道德建設，自覺抵制和監督貪腐行為，在人民群眾中樹立公正、廉潔、為民的形象。

（選編自《陜西行政學院學報》2015年3期）