淺議土地規劃利用存在問題及對策

高彥平

【摘要】本文作者就對城市化進程中土地規劃利用相關問題進行了研究，探討了完善城市化進程中土地規劃利用的措施。

【關鍵詞】城市化；土地；規劃

1、城市化進程帶給土地規劃利用的問題

1.1 造成土地產權主體界定不明晰，利益和風險主體缺位。長期以來，對于農村集體土地的所有權主體究竟應該是誰，許多人不清楚。在現行的農地產權制度安排中。事實上的產權主體并不是農民或村集體，而是各級基層政府。有人把這樣的制度安排稱為“準國家所有制”。既然現行的農地產權制度安排事實上賦予了基層政府以農地處分權，基層政府就當仁不讓地行使起農民代理人的職能，按照自己的意愿處分土地，形成一種雖然不是出于農民本意，但事實上存在的農民和基層政府之間的委托-代理關系。政府是由若干個人組成的，其目標是自身利益最大化，加上信息不對稱和監督成本過高等原因，必然導致代理人在行使土地產權過程中機會主義尋租行為，損害了農民的利益。基層政府在征地中具有壟斷權力，農民不能有效約束基層政府的征地權力，致使基層政府可以隨意地制定征地范圍、用途以及補償費發放方法等。

1.2 農民土地權益缺乏保護，土地產權糾紛不斷發生。依照國家現行法律規定。農村土地實行農民集體所有制，農民“集體”享有土地處分權。但事實上法律并沒有規定村集體或農民作為所有權者應有的權利，農地處分權實際掌握在基層政府手中。比如現行的土地征用法規定，村集體所有的土地不能夠直接賣給土地開發商或者其它用地單位，只能首先由國家買進，然后再由國家拍賣給土地開發商或者其它使用單位。在市場機制作用下。影響土地利用決策的各利益主體應該包括政府、農村集體經濟組織、失地農民和開發商等若干博弈方，但是，由于利益主體和收益主體不對稱，政府處于強勢地位，政府可以征用城郊農村土地轉變為建設性用地和經營性用地，而農民集體所有土地只能作為農業用地。農民只能在土地上經營農林牧副漁。加之政府利益涉入太深，導致有些基層政府熱衷于以地生財，將土地收益視為“第二財政”，出現了許多侵害農民權益的機會主義尋租行為。使得農民無法享受到自有土地的價值增值。而廣大農民對城郊土地的管理缺乏有效的參與機制，處于無法監督、無力監督的地位，利益訴求渠道不暢通。

1.3 城郊土地產權交易制度不完善，無法實現土地征用的公平、公正。農村集體土地轉為城市建設用地的途徑有兩種：一是國家征用；二是通過土地產權市場進行市場化的交易。國家征用只用于“公共利益需要”領域；市場化的土地產權交易用于“非公共利益需要”領域。我國目前的現狀是，“非公共利益需要”領域的農村集體土地產權交易制度缺位，而城市化又必須進行。因此，基層政府只能是應用現有國家征用制度，進行“非公共利益需要”領域的農村集體土地征用。而“國家征用”的補償標準大大低于土地資源的真實價格，無法體現我國土地資源的稀缺性，因而進一步促使基層政府無序、超規模征用土地。一些以盈利為目的的土地開發利用項目也采取低價征用方式，一些地方隨意批租土地，有的甚至還實行減免地價或“零地價”招商引資的優惠政策，損害了農民利益。在這種情況下，基層政府作為一方利益主體與民爭利，農村集體土地的級差收益被基層政府所壟斷，失地農民無法通過土地權益參與工業化獲得致富的機會。所以，現行城郊土地產權交易制度和運行現狀無法實現土地征用的公平、公正。

2、完善城市化進程中土地規劃利用措施實現經濟快速增長

2.1 科學規劃與開發土地，保護耕地。我國在新修訂的“十一五”規劃中就對長三角和京津冀進行統一的區域規劃。即使同一個區域，隨著時間的推移和條件的變化，也要重新修訂或設計同類規劃。要提高土地規劃的質量和效率就要對規劃程序和方法進行總結，提煉出有代表性的模式，以減少規劃工作中的重復勞動，并增強規劃的標準化。

2.2 控制人口增長，提高人口素質。不斷增長的人口數量對于社會經濟發展的影響和環境資源的需求將是持久的，新世紀中國能否獲得一個相對寬松的發展環境，實現人口控制是一個關鍵的因素；嚴格控制人口的增長，可以說是我國實現土地資源可持續利用戰略最基本的措施，因此“計劃生育”這項基本國策不能有任何松懈。同時要大力發展教育，不斷提高人口素質，以增強開發利用土地資源的能力。嚴格控制人口增長，提高人口素質，確保糧食安全將是解決世紀中國人口吃飯問題的關鍵。

2.3 完善土地產權制度，強化對耕地的保護。我國經濟社會問題的核心是農民問題，農民問題的核心是土地問題，土地問題的核心是產權問題。保護耕地是保證農業穩定發展、糧食生產能力提高、實現經濟和社會長期持續發展的關鍵，而保護耕地，從根本上依賴于有效的土地產權制度的設置和安排。這種設置和安排要以國有土地所有權和集體土地所有權存在為前提，以土地使用權為基礎，建立起較為完善的土地產權體系。其中，國家擁有土地的發展權和管理權，按照農地農用、農地農有的原則，嚴格控制農業用地非農化，加強對耕地的保護。為此，要改革現行土地管理體制，鞏固完善城鄉地政的統一管理，強化縱向監督機制。當前，要進一步強化中央和省級政府的用地計劃調配權，確保國家宏觀調控措施落到實處。同時要強化土地執法監督機制，土地監察體制改革要先行一步，要有步驟地試行市對市轄區、縣對鎮的雙重領導及垂直管理體制。繼續探索和完善土地與司法的監督機制和有效性。還要相應完善對地方政府的激勵和考評機制，將農地保護作為評價地方政府績效的重要指標之一，從而有效地減少以犧牲農地換取地方經濟增長的誘因。

2.4 改革土地利用制度，實現城郊土地價值的最大化。積極開展城市土地集約利用潛力的評價，查明城郊土地集約利用的總體程度。加強城郊土地利用規劃并使之與城市整體發展規劃相協調，合理調整土地用途和空間布局，提高土地利用集約度和多樣化、均勻化。城郊區域要不斷創新發展思路，著力發展與城區發展配套和為城市居民生活服務的城郊型經濟。使城郊建設與城市中心區的空間發展有機地結合在一起，形成農村一農產品加工企業一城市的市場鏈條和固農、興商、強工的發展模式，使經濟、社會和環境的組合效益達到最大。一是城郊型農業要不斷優化升級，打造城市“菜籃子、米袋子、后花園”。可著重發展特種養殖、無公害蔬菜、高效農業、生態觀光休閑農業等，培育蔬菜、花卉苗木、特種水產、林果、畜禽等種養基地。二是城郊型工業的發展，要依托開發區或產業園區來進行，走循環經濟和產業集群之路。新建園區要注重產業定位，依托區域經濟背景和核心資源優勢進行前期策劃，立足已有的產業優勢，促進城郊工業向“專、精、特、新”的方向發展。在嚴格遵守國家土地管理法律、法規的前提下，打破傳統開發思路和流程，變城鎮化、工業化與農田保護之間的固有矛盾為協作共贏，實現土地的二元性質、多種用途共存以及人與自然、多種產業、多種城市功能的和諧共生。三是城郊型服務業發展要大力推進。充分利用交通網絡發達的優勢，引商興工，重點發展現代商貿、物流、餐飲、運輸、建筑、信息服務等產業。

結束語

總之，隨著城市化進程的加快，城市發展對土地的需求將不斷增加。因此，合理、合法對土地資源進行規劃利用成為我國城市的可持續發展提供新的動力。

參考文獻：

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