歐盟促進區域協調發展經驗與啟示

秦長江

[摘 要] 區域協調發展有利于推動空間資源的優化配置，改變經濟發展方式，實現區域經濟的合理布局，縮小區域發展差距，實現共同富裕，創建和諧社會。借鑒歐盟促進區域協調發展的成功經驗，可以從明確戰略目標和規劃、構建多層次區域發展協調體系和法律體系、正確處理區域協調中政府與市場關系等多個方面促進我國區域協調發展。

[關鍵詞] 發達國家和地區;區域協調發展;區域經濟

[中圖分類號] D75 ? ? [文獻標識碼] A ? ?文章編號：1671-0037（2015）06-11-3

The Enlightenment and Experiences on Promoting Regional Harmonious Development of European Union

Qin Changjiang

（Department of Public Administration， Party School of Henan Committee of CPC， Zhengzhou Henan 451000）

Abstract：Regional harmonious development is conducive to the optimization of spatial resources configuration， to changing the patterns of economic development， to accomplishing rational distribution of regional economy， to narrowing the gap among regions， to realizing the common prosperity， and to creating a harmonious society. Lessons from the successful experience of the European Union on promoting regional harmonious development， in our country it can be done from making clear strategic targets and planning， building multi-level regional development coordination system and legal system， well dealing with the relationship between government and market in regional coordination and so on.

Keywords：developed countries and regions， regional harmonious development， regional economy

近年來，為促進區域協調發展，我國政府制定實施了一系列的政策措施，大力促進區域協調發展。然而，目前促進區域協調發展仍將是一項長期的艱巨任務，特別是在經濟新常態下，對促進區域協調發展進行研究具有重要的理論和現實意義。他山之石，可以攻玉。關于區域協調發展的研究，歐盟的經驗能夠為我國的區域協調發展提供理性借鑒。

1 促進區域協調發展的重要意義

1.1 推動空間資源的優化配置，實現區域經濟的合理布局

我國的經濟發展不平衡，導致區域之間在產業布局、產能布置、資源配置等方面存在盲目性和隨意性，缺少統一規劃，區域之間產業分工協作機制和體制不完善;傳統行政區經濟色彩濃厚，行政干預嚴重，阻礙了生產要素和資源在各區域之間的自由流動，交易成本居高不下，部分產業產能嚴重過剩，區域內優勢資源沒有得到充分發揮，并且帶來巨大的資源浪費，究其原因就是因為空間資源的配置不夠合理，其更深層次的原因是區域發展不協調和區域政策滯后。近年來，在東部經濟產業升級和中西部產業承接的過程中，由于缺乏整體性的戰略規劃和協調，忽視本地區實際，盲目照搬經濟發展經驗和模式，造成區域間的產業同化現象嚴重，低水平重復建設突出。重視區域協調發展，完善區域協調發展政策和體制機制，有助于在我國整個國土范圍內實現資源的優化配置，形成布局合理、結構優化、發展均衡的區域經濟體系。

1.2 改變經濟發展方式，為經濟運行提供新動力

經濟新常態下，中央政府創新了宏觀調控思路和方式，調整了經濟增長速度從高速到中高速，經濟下行壓力較大，必須尋找新的動力，以實現國民經濟可持續性發展。區域協調發展追求的不是區域經濟總量的簡單增長，而是在保證增長的前提下，更加注重區域的經濟結構優化、民生得以改善、環境更加美好、社會更加公平和諧等科學的發展理念。這對于我國經濟發展轉變而言，可謂恰逢其時，在傳統經濟動力逐漸疲軟的形勢下，推動區域協調發展，在政策層面提供指導，為經濟發展提供新的動力和新的經濟增長極。珠三角城市群、長三角城市群、長江流域經濟帶、中原經濟區構成我國區域發展的傳統著力點，而國家最近陸續實施的上海自貿區、絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路、京津冀協同發展等區域協調發展新戰略，都會成為我國經濟發展的新的增長點和動力源。

1.3 縮小區域發展差距，實現共同富裕創建和諧社會目標

與我國的地理地勢“西高東低”完全相反，全國區域經濟地圖呈現明顯的“東高西低”，西部地區明顯落后于東部地區和沿海地區。同時我國還存在大量的連片特困地區，這些地區生產條件惡劣、經濟發展乏力，亟須國家政策性支持，需要通過上層推動減少區域發展差距，促進區域協調發展。只有通過政策支持，發揮地方優勢，才能讓欠發達地區經濟盡快發展起來，群眾生活不斷好起來，最終實現共同富裕創建和諧社會的目標。社會和諧在很大程度上取決于社會生產力的發展水平，取決于發展的協調性，區域間發展失衡勢必減緩構建和諧社會的進程，只有落實好區域發展總體戰略才能有力地解決我國發展不平衡的問題。

2 歐盟促進區域協調發展的做法與經驗

2.1 明確的政策目標和區域發展戰略規劃

由于歐盟內部的各國發展水平參差不齊，為了提升歐盟的整體實力，歐盟采取了相當多的區域協調政策。歐盟區域協調政策的第一個特點就是確定明確的政策目標，根據歐盟內部不同的區域狀況，將歐盟整體劃分為七大類區域，針對不同類型的區域采取不同的區域政策，并進行嚴格的戰略規劃，通過規劃安排資金和項目，并且將這種做法形成制度。到目前為止，歐盟先后實施了1994-1999年的“六年規劃”、2000-2006年的“七年規劃”和2007-2013年的“七年支出計劃”[1]。

2.2 多層次的區域政策協調體系

歐盟為了保證其區域政策得以有效貫徹落實，構建了“多層次的區域政策協調體系”[2]。所謂多層次，是在縱向上形成了超國家、國家、次國家、地方等多個層次的區域協調體系，并通過體制機制的完善實現了各個層次之間信息和利益的平衡。在超國家層面，除了有歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會等三個重要機構，還針對促進區域協調發展問題設置了專門的職能機構和顧問機構;在國家層面和地方層面，有歐盟各個國家內部的區域協調機構及大量的區域和地方性政府，它們之間通過不同的渠道建立廣泛的聯系和緊密的合作，不僅在歐盟總部有派出的協調機構，而且彼此之間組成不同類型的區域間協調組織，對促進區域協調發展起到非常重要的作用。在橫向上設立了眾多的區域協調組織，不僅僅是政府的獨角戲，更是公共部門、私營機構和第三部門組成的協力關系，包括區域間的組織、銀行、利益團體、政策聯盟、媒體等。

2.3 及時有效的區域協調法律體系

歐盟從最初的自由貿易一體化開始，就非常重視制度性一體化建設，在歐盟一體化過程的每個階段都制定相關法律，通過法律的形式要求成員國實施一致的對外政策，同時對歐盟內部的合作提供制度保障。歐盟的最初設立是為了促進歐洲的經濟一體化發展，所以歐盟在促進區域協調發展方面，更是不遺余力地通過頒布各種法律鞏固談判結果。其中，《巴黎條約》《羅馬條約》《單一歐洲法案》《馬斯特里赫特條約》等條約的逐步建立，也是歐盟逐步邁向完全的經濟一體化的過程，并在此過程中對各種經濟政策通過超國家機構進行統一規劃部署和協調實施。

2.4 完備靈活的區域發展金融工具

歐盟區域政策之所以能夠得以貫徹落實，離不開其完備靈活的區域政策金融工具，主要包括基金工具和貸款工具兩個方面。其一，基金工具方面：一是結構基金，由各成員國按照國民生產總值的一定比例繳納，并納入歐盟財政預算統一管理，近年來其額度一直占歐盟總預算的1/3。結構基金中1/4用于縮小地區差距、支持工業地區的發展;二是聚合基金，該基金覆蓋的國家主要是人均GDP低于歐盟均值90%的成員國，用于這些國家的環境保護和跨境基礎設施建設項目;三是歐盟團結基金，主要用于成員國的突發性重大自然災害;四是預備接納基金，專門針對準備加入歐盟但尚未被正式接納的國家。其二，在貸款工具方面，主要措施是通過成立歐洲投資銀行，為歐洲經濟一體化提供資金支持。歐洲投資銀行成立之初就把支持落后地區經濟發展，促進歐洲經濟和社會的融合作為其優先考慮的重要目標，目前已經成為世界上最大的多邊優惠貸款提供者。正是借助于以上金融工具的組合使用，歐盟有效地實施了區域協調政策，扶持了落后地區的發展，促進了區域協調發展。

2.5 規范科學的區域協調運行機制

規范的運作機制、完善的工序流程構成了歐盟區域政策的一大亮點。主要體現在四個方面：一是通過強有力的立法，明確規定歐盟的預算收入和支出的范圍、用途，為區域發展基金的籌集提供制度保障。二是為了避免區域政策影響競爭公平，歐盟制定了嚴格的區域援助規制。三是嚴格的項目報批程序，每個欲申請資助項目的國家或地區都要提交一份申請計劃，對所需資助的理由進行充分論證。四是科學合理的決策程序，每項區域援助計劃需要經過區域總司、歐盟專門委員會、歐盟理事會、歐盟會議等多個機構的論證和批準，最后由歐盟委員會執行。決策、執行和監督進行了有效的分工和相互制約，形成合理的治理結構。

3 對我國促進區域協調發展的啟示

通過與歐盟的區域政策比較，可以發現我國區域政策在發展目標、法律基礎、組織結構、政策工具、區域發展理念、監督和評估機制等方面需要進一步完善。

3.1 堅持全國統籌與分類指導相結合的原則

區域協調發展的政策制定要堅持統籌規劃和分類指導相結合的原則。由于我國國土面積大、人口多，各地區經濟社會發展的條件差異大，這就決定了我們的區域協調政策不能夠一刀切，全國一個標準。而應該根據地區之間的實際條件和現狀，充分發揮地區優勢，堅持合理分工、突出重點、分類指導，進而提高區域政策的針對性和有效性。同時，也要注意全國區域政策的統籌性，在主體功能區的制定上，要考慮國家整體意志，考慮國際競爭形勢，把握國家戰略方向和執行國民經濟發展總體規劃的前提。

3.2 制定合理可行的區域協調發展規劃

首先，制定的發展規劃要符合當地實際。確定區域發展規劃，必須實事求是、因地制宜充分考慮本區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，體現出明顯的獨特性和唯一性，避免重復雷同和資源浪費。其次，增強區域規劃實施的有效性。建立完善的工作機制和有力的保障體系，加強區域規劃和政策的評估，把實施國家重大區域發展戰略納入地方政府政績評價和干部考核機制，充分發揮部際聯席會議的協調促進作用。

3.3 立足主體功能區戰略，精細化區域發展目標

目前我國主體功能區雖然確定了，但是在國家層面的規劃下地方層面的細化做得不到位，同時主體功能區的落實措施和執行方法不到位。下一步的重點工作，首先應該放在完善區域協調發展衡量標準體系的設計上。在現有的衡量區域協調發展的標準基礎上，考慮與經濟社會發展的目標體系相銜接，提升其全面性、分階段性和計量性;其次，增強區域政策精準性和整體性，進一步把握好不同地區區域規劃間的整體聯系;再次，更加注重政策組合和空間優化，在細化區域政策的空間尺度的過程中。

3.4 完善相關法律制度，構建促發展長效機制

我國區域協調發展方面缺乏全國性的法律法規，管理機構上存在部門的碎片化現象，決策體系、管理體系和利益協調機制等不健全。首先，要加強相關立法，特別是全國性的立法;其次，成立權威的全國統一的協調機構，專門負責區域協調發展事宜;第三，健全橫向協調與合作機制，區域間協商制度和部際聯席會議制度;第四，完善監督機制，對區域發展進行跟蹤評估與監督檢查，確保相關法規、政策文件、規劃方案等得到有效落實。第五，加強區域行政管理體制創新，推動行政區和經濟區融合，促進資源要素在跨行政區范圍調動、配置和流動。

3.5 正確處理區域發展中政府與市場的關系

黨的十八屆三中全會明確提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用”，這是市場經濟的一般規律，也是區域協調發展必須遵循的原則。我國目前在區域協調發展中存在職能錯位、越位和缺位，過度干預區域內的微觀經濟活動的現象，結果導致區域內資源配置的低效率或無效率，甚至使區域間的發展差距進一步拉大。因此，各地政府應切實轉變職能，發揮政府在統籌規劃、宏觀調控等方面的重要作用，而不是直接干預區域內市場主體的經濟活動。加強立法工作，為區域協調發展提供法律方面的支持;從宏觀層面制定區域發展規劃，發揮協調功能，為跨區域的交流協作搭建平臺;運用財政政策、貨幣政策、產業政策等宏觀調控手段，引導和支持市場主體開展經濟活動;提高區域內基本公共服務供給水平，保障和改進民生等。

參考文獻：

[1] 任保平，馬曉強.歐盟一體化進程中區域經濟協調發展的實踐、政策及其啟示[J].山西師大學報（社會科學版），2007（2）：2.

[2] 陳瑞蓮.歐盟國家區域協調發展的經驗與啟示[J].政治學研究，2006（3）：118.