公共圖書館建立理事會實行法人治理結構的經驗和啟示

趙楠

[摘要]公共圖書館建立法人治理結構和組建理事會，是黨的十八屆三中全會確定的文化體制改革的一項重要任務。總結我國公共圖書館建立理事會、實行法人治理結構的經驗，吸收國外典型案例的精髓，按照政事分開、管辦分離和建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制的要求，建立和完善以決策層及其領導下的管理層為主要架構的沈陽市圖書館理事會制度。

[關鍵詞]公共圖書館;理事會;法人治理

一、實行理事會制度建立法人治理結構的政策導向

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會正式通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“推進文化體制機制創新”篇章中提出：“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理。”

公共圖書館建立健全法人治理結構，實行理事會制度，是深化文化事業單位體質改革的必經過程，是明確各方關系、協調各方利益的重要手段，還可以補充如聽證等監督和治理形式，真正實現公共圖書館從政府管理向社會治理的轉型發展。對這一治理結構的推行，國家已經做了相關的政策鋪墊，2011年，先后下發了《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》、《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》，并出臺了9個配套文件，其中《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》就面向社會提供公益服務的事業單位建立和完善法人治理結構的基本原則、總體要求、主要內容、組織實施等提出了具體要求。根據實際情況，省級或副省級以上公共圖書館適宜建立基于法人治理結構的理事會制度，沈陽市圖書館作為副省級公共圖書館實行理事會制度建立法人治理結構迫在眉睫。

二、理事會是建立法人治理結構的核心

事業單位建立法人治理結構的核心就是建立理事會制度，在此基礎上依法獨立運行、實現“章程化”，才最終達到法人治理的最終目標。為進一步推動我國圖書館體制機制創新，建立民主、法治、透明、高效的管理體制，就要理順政府、圖書館理事會、館長及其副職、圖書館工作者、社會公眾以及其他利益相關者之間相互制衡又相互協調的關系，否則公共圖書館法人治理結構改革將成為空談。即便在全國自上而下推行理事會制度的背景下，理事會制度依然需要強有力的相互配套、相互銜接的政策依據與支撐。

政府只扮演“出資方”的角色，而把實際決策權交給理事會，實現了公共服務供給中“去行政化”的現代公共治理理念，體現了所有權與管理權的分離。從我國公共圖書館的設置主體、服務對象和治理結構等方面來看，理事會是公共圖書館管理體制改革的必然選擇。但在這一試點和起步階段，由于國內公共圖書館內在外在的治理文化、社會機制與國外不同，改革動力不足，理事會制度的全面建立需要進一步改革探索和制度磨合，尤其在國家統一政策未成熟、各種配套制度相對不完善、缺乏有效銜接的環境下，各公共圖書館法人治理結構和理事會的運行實踐一直處于摸索和探路階段。如何建立一個現代化的公共圖書館法人治理結構成為我國圖書館界的一個重要課題，借鑒西方公共圖書館治理體制的成功經驗，不失為一個有效方法。

三、國內公共圖書館建立理事會的現狀及功能定位

1、議事決策型理事會

深圳市寶安區圖書館理事會成立于2013年，職能定位為議事和決策咨詢機構，理事會成員由15人組成，每屆任期3年，會議頻次為2次/年。

2、咨詢型理事會

無錫市圖書館2009年成立理事會。理事會被定位為圖書館的咨詢機構。理事會成員11人，其中圖書館理事4名，館外理事7名，文管中心代表1名，理事長由1名副館長擔任，會議頻次為1次/年。

3、決策監督型理事會

廣州圖書館2012年成立理事會，成員由15名理事組成。其中政府代表5名，社會代表5名，圖書館代表5名，理事每屆任期4年，理事會會議每年定期召開兩次，分別在第一季度和第三季度舉行。

4、決策型理事會

成都市成華區圖書館理事會成立于2013年12月，理事會由7名成員組成，職能定位為決策機構，每3年換選一次，會議頻次為3次/年。

據相關資料和報道獲悉，我國已建立理事會的公共圖書館有近10家，最具示范價值的首推深圳圖書館。深圳圖書館2008年率先啟動法人治理結構改革，并于2010年正式組建深圳圖書館理事會，邁出法人治理建設的第一步，它制定了理事會章程以及4項配套制度。

從總體運行情況來看，以上圖書館法人治理結構建設取得了階段性成效，但改革的力度和深度仍有進一步提升的空間。試點圖書館都組建了理事會，但其角色定位主要是議事機構、監督機構、咨詢機構等，其最重要的決策權卻未在相關文件或公開報道中予以體現，未能充分行使;文化主管部門未將圖書館的發展規劃、財務管理、人事任免等重要職責完全移交給理事會，使其無法真正履行決策和監督職能，不利于管理效率的提高。二是配套銜接制度有待完善。

四、國外公共圖書館經驗借鑒借鑒

國外發達國家公共圖書館之所以發展穩定且充滿活力，根本原因就是較為重視公共圖書館的法恩治理問題，普遍建立了完善的法人治理結構，并從立法的角度未建立法人治理結構提供了明確的法律依據，包括組織架構、人員組成、職責權限、議事規則、各方關系、法律地位等。

公共圖書館在美國被稱為“人民的大學”，經過200余年的長期發展，在功能設置、項目規劃、科研支持和社會服務等方面取得了舉世矚目的成就，美國自然也就稱為世界上公共圖書館事業最發達的國家之一，形成了獨具特色的公共圖書館治理模式。

在公共圖書館的管理主體設置方面，圖書館理事會已稱為代替政府行使對圖書館事務的決策權和監督權，實現所有者與管理者的剝離，各級政府只在法律、經費和管理等宏觀方面提供有力支持，而具體的微觀事務則有圖書館理事會負責。政府部門的主要職能在于承擔政策制定者、經費提供者、運行監督者的角色，通過“掌舵”而不是“劃槳”的方式提供公共圖書館服務。

五、沈陽市圖書館實行理事會制度建立法人治理結構的幾點想法

首先，沈陽市圖書館成立理事會應按程序逐步實行。第一，應當依據職能定位選擇合適的理事會模式，這不僅反映了利益相關者之間的互動關系，還影響到決策層與執行層之間的權責關系。筆者認為，沈陽市圖書館作為副省級公共圖書館，無需效仿其它圖書館的模式，應結合自身情況在建立法人治理結構之初可賦予理事會決策、執行、監督職能，從而保證內部激勵機制完善、外部監管制度健全。第二，合理確定理事會的規模、組成及其專門機構。第三，公開招募或選聘理事會成員。第四，由理事會任命圖書館執行層的具體（管理）人員。

其次，法人治理的核心意思就是依章程運行。因此，沈陽市圖書館要建立健全《沈陽市圖書館章程》，主要包括：宗旨和業務范圍;組織機構（法人治理結構）;理事會的職責、構成、會議制度，理事的產生方式和任期，資產管理和使用，章程修改，附則等，并對事業單位的各項管理運作機制、基本流程等進行規定等。

再次，沈陽市圖書館理事會制度的優化策略。一是完善理事會構成機制。二是完善理事遴選機制。三是完善決策支持機制。四是完善激勵約束機制。改革是一項系統工程，涉及人事、財務、管理等方方面面，如果沒有系統方案和配套制度，圖書館法人治理結構改革只能成為空談。