雙面PPP

秦長城

從2013年下半年開始，財政部和國家發改委陸續出臺了一系列鼓勵PPP運作的政策。此后，PPP熱潮在全國迅速涌起。各級地方政府也都在積極探索如何開展PPP項目的運作問題。據了解，在2014年，北京、四川、福建等省市均推出了規模超千億元的PPP項目。

進入到2015年，這種熱潮顯然仍在繼續。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等一系列重頭文件相繼出臺。最近又有媒體曝出，在財政部公布第一批PPP項目名單時隔8個月后，目前第二批PPP項目的申報和試點選擇已經基本落地，結果會在近期公布。政府和企業界人士普遍認為，PPP模式將成為未來數年甚至更長時期中國經濟發展的重要模式之一。

某種程度上來說，PPP如此之熱，與政府加快財政體制改革不無關系。在我們的通常理解中，PPP模式普遍被當做政府和企業之間為提供公共產品和服務、基于具體項目的一種合作融資模式。它的融資化債功能，顯然是獲得PPP項目各利益相關方尤其是地方政府青睞的一個重要原因。

早在20世紀80年代中期，我國已經開始了對PPP模式的探索。其代表項目有深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等。此后，經過試點、推廣、普及等眾多階段之后，我國PPP模式無論是形式還是內涵都進入了新的時期，同時也涌現出一批優秀的企業和項目案例。如本刊所關注的大連中心城區垃圾焚燒發電項目、碧水源所參與的云南污水處理項目，都是其中的佼佼者，后者更是將其所創造的獨特的“云水模式”推廣到了全國。無論是資產價值還是社會價值，都實現了快速增值。

但在PPP熱潮背后，我們必須看到硬幣另一面。盡管各地方政府對于PPP項目持續加碼，但在具體實踐中，并非所有的項目都如上述案例般成功。許多項目在實際推行中都遇到了諸多困難，項目“拋荒”或者長時間難以取得有效進展的現象均有發生。很多PPP項目陷入“只聞樓梯響，不見人下樓”的尷尬處境。

這種尷尬的現象并非無因可循。在現實中，大多數PPP項目都具有項目條件復雜、實施周期長等特點，在短時間內往往很難收到有效的反饋信息。此外，當前我國PPP相關法律制度并不健全，企業參與PPP項目只能依靠雙方簽訂的合同來防控風險，約定清楚雙方的權利義務。有待完善的法規制度下，政府和社會資本之間更多是一種契約關系。很多企業既擔憂政府“通吃”，又擔憂政府違約。這是大多數企業對PPP項目望而卻步的一個重要原因。

從本質上看，PPP更強調企業與政府之間長期合作的伙伴關系，“利益共享、風險共擔、全程合作”是其最主要的特征。從政府的角度來講，化解當下PPP模式推廣所遭遇的尷尬局面，首先需要政府摒棄“拋包袱”的心態，重視自己的信用建設。此外，政府對于PPP還需要具有正確的理解和認識。PPP雖然具有融資化債功能，但對于解決財政問題來說，絕非“靈丹妙藥”。它雖然減輕了政府債務壓力，但實際上是把債務延長，而最終債務并沒有得到削減。

從企業的角度來講，在參與PPP項目時，以企業CFO為代表的企業管理層，需要時刻關注政府信用和違約風險，以及漫長的項目周期所帶來的其他一些不確定因素。如果需要政府財政支付或補貼的項目，企業要特別注意政府的財政支付能力。此外，PPP項目涉及很多事先的財務測算，事中的會計核算和持續的事后績效評價環節。這需要CFO們在PPP項目的早期就要進行全局安排，包括通盤考慮整個資產端的成本和回報（如具體的定價和調價機制、財政補貼水平）、融資模型和財務模型設計以及創新金融工具的適當運用，并在后期的推進過程中，結合自身的專業知識，對業務團隊的方案設計提出財務角度的優化建議。對財務數據進行全生命周期的管理。

總而言之，PPP絕非天使，更非洪水猛獸，風物長宜放眼量。一個PPP項目的成功推行，離不開政企雙方的契約精神、完善的制度設計、公平的法制環境以及公眾的有效監督，更離不開全社會共同培育形成的PPP文化氛圍和土壤。