雙面PPP

秦長(zhǎng)城

從2013年下半年開始，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委陸續(xù)出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)PPP運(yùn)作的政策。此后，PPP熱潮在全國(guó)迅速涌起。各級(jí)地方政府也都在積極探索如何開展PPP項(xiàng)目的運(yùn)作問(wèn)題。據(jù)了解，在2014年，北京、四川、福建等省市均推出了規(guī)模超千億元的PPP項(xiàng)目。

進(jìn)入到2015年，這種熱潮顯然仍在繼續(xù)。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等一系列重頭文件相繼出臺(tái)。最近又有媒體曝出，在財(cái)政部公布第一批PPP項(xiàng)目名單時(shí)隔8個(gè)月后，目前第二批PPP項(xiàng)目的申報(bào)和試點(diǎn)選擇已經(jīng)基本落地，結(jié)果會(huì)在近期公布。政府和企業(yè)界人士普遍認(rèn)為，PPP模式將成為未來(lái)數(shù)年甚至更長(zhǎng)時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要模式之一。

某種程度上來(lái)說(shuō)，PPP如此之熱，與政府加快財(cái)政體制改革不無(wú)關(guān)系。在我們的通常理解中，PPP模式普遍被當(dāng)做政府和企業(yè)之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項(xiàng)目的一種合作融資模式。它的融資化債功能，顯然是獲得PPP項(xiàng)目各利益相關(guān)方尤其是地方政府青睞的一個(gè)重要原因。

早在20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)已經(jīng)開始了對(duì)PPP模式的探索。其代表項(xiàng)目有深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國(guó)際飯店等。此后，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)、推廣、普及等眾多階段之后，我國(guó)PPP模式無(wú)論是形式還是內(nèi)涵都進(jìn)入了新的時(shí)期，同時(shí)也涌現(xiàn)出一批優(yōu)秀的企業(yè)和項(xiàng)目案例。如本刊所關(guān)注的大連中心城區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、碧水源所參與的云南污水處理項(xiàng)目，都是其中的佼佼者，后者更是將其所創(chuàng)造的獨(dú)特的“云水模式”推廣到了全國(guó)。無(wú)論是資產(chǎn)價(jià)值還是社會(huì)價(jià)值，都實(shí)現(xiàn)了快速增值。

但在PPP熱潮背后，我們必須看到硬幣另一面。盡管各地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目持續(xù)加碼，但在具體實(shí)踐中，并非所有的項(xiàng)目都如上述案例般成功。許多項(xiàng)目在實(shí)際推行中都遇到了諸多困難，項(xiàng)目“拋荒”或者長(zhǎng)時(shí)間難以取得有效進(jìn)展的現(xiàn)象均有發(fā)生。很多PPP項(xiàng)目陷入“只聞樓梯響，不見人下樓”的尷尬處境。

這種尷尬的現(xiàn)象并非無(wú)因可循。在現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)PPP項(xiàng)目都具有項(xiàng)目條件復(fù)雜、實(shí)施周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，在短時(shí)間內(nèi)往往很難收到有效的反饋信息。此外，當(dāng)前我國(guó)PPP相關(guān)法律制度并不健全，企業(yè)參與PPP項(xiàng)目只能依靠雙方簽訂的合同來(lái)防控風(fēng)險(xiǎn)，約定清楚雙方的權(quán)利義務(wù)。有待完善的法規(guī)制度下，政府和社會(huì)資本之間更多是一種契約關(guān)系。很多企業(yè)既擔(dān)憂政府“通吃”，又擔(dān)憂政府違約。這是大多數(shù)企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目望而卻步的一個(gè)重要原因。

從本質(zhì)上看，PPP更強(qiáng)調(diào)企業(yè)與政府之間長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系，“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”是其最主要的特征。從政府的角度來(lái)講，化解當(dāng)下PPP模式推廣所遭遇的尷尬局面，首先需要政府摒棄“拋包袱”的心態(tài)，重視自己的信用建設(shè)。此外，政府對(duì)于PPP還需要具有正確的理解和認(rèn)識(shí)。PPP雖然具有融資化債功能，但對(duì)于解決財(cái)政問(wèn)題來(lái)說(shuō)，絕非“靈丹妙藥”。它雖然減輕了政府債務(wù)壓力，但實(shí)際上是把債務(wù)延長(zhǎng)，而最終債務(wù)并沒有得到削減。

從企業(yè)的角度來(lái)講，在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，以企業(yè)CFO為代表的企業(yè)管理層，需要時(shí)刻關(guān)注政府信用和違約風(fēng)險(xiǎn)，以及漫長(zhǎng)的項(xiàng)目周期所帶來(lái)的其他一些不確定因素。如果需要政府財(cái)政支付或補(bǔ)貼的項(xiàng)目，企業(yè)要特別注意政府的財(cái)政支付能力。此外，PPP項(xiàng)目涉及很多事先的財(cái)務(wù)測(cè)算，事中的會(huì)計(jì)核算和持續(xù)的事后績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。這需要CFO們?cè)赑PP項(xiàng)目的早期就要進(jìn)行全局安排，包括通盤考慮整個(gè)資產(chǎn)端的成本和回報(bào)（如具體的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼水平）、融資模型和財(cái)務(wù)模型設(shè)計(jì)以及創(chuàng)新金融工具的適當(dāng)運(yùn)用，并在后期的推進(jìn)過(guò)程中，結(jié)合自身的專業(yè)知識(shí)，對(duì)業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)的方案設(shè)計(jì)提出財(cái)務(wù)角度的優(yōu)化建議。對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行全生命周期的管理。

總而言之，PPP絕非天使，更非洪水猛獸，風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量。一個(gè)PPP項(xiàng)目的成功推行，離不開政企雙方的契約精神、完善的制度設(shè)計(jì)、公平的法制環(huán)境以及公眾的有效監(jiān)督，更離不開全社會(huì)共同培育形成的PPP文化氛圍和土壤。