PPP模式未來在景觀工程項目中的應用與思考

陳加曹 耿士均

摘要筆者闡述了PPP模式的概念、運營流程和模式優勢等，結合景觀行業的具體行情來分析和預測該模式在未來景觀工程項目中的運用前景，以期為今后景觀工程項目推廣使用該模式提供參考。

關鍵詞PPP模式；景觀工程；應用思考

中圖分類號S181.5文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）21-198-02

隨著城鎮化進程的加速和園林城市建設步伐的加快，人們景觀城市建設的理念逐步轉變，對生態環境的要求也隨之變高，推動著景觀行業的設計和施工朝著更為生態化的方向發展。對于景觀道路、景觀居住區、濱水景觀、景觀綜合體、市政公園等類型的景觀設計及施工建設改造，除保證基本的生態效益原則外，造景風格多元化和異國風情的發展趨勢成為必然結果。近些年景觀行業的大型項目以政府投資的市政公共基礎建設項目居多，融資付款經營的方式大多采用BT模式，但由于項目數量積累，導致政府部門的財政緊張，所以政府及地方開始學習國外的理念，采用PPP模式進行項目建設，這就要求從事景觀項目建設的一線踐行者要根據政府的政策走向和市場的導航作用做出相應的調整，以適應新常態和新時期的變化。

1PPP模式

1.1PPP模式的概念分析

PPP模式是一種新型的投資模式，可以概括地理解為政府公共部門與私營企業機構以合同方式確立的風險公擔和利益共享的一種長期合作提供公共服務的機制[1-4]。景觀工程項目所倡導的PPP模式主要是指政府部門和私營企業建立合作伙伴關系，以成立項目管理公司為載體，雙方共同出資并用項目收益進行抵押來完成項目建設總投資，進行大型公共項目的建設實施。項目管理公司是由政府主導發起設立的公私合營性質的法人實體，PPP項目公司作為實施主體進行市場化運作，獨立核算且自負盈虧[5-6]。PPP具體的運營流程及與BT模式的差異性如圖1、圖2所示[7] 。

1.2PPP模式優勢及與以往經營模式的差異性

采用PPP模式運營的項目主要是完成項目建設、運營和移交等過程，前提是選擇好具體的合作形式，以簽訂合同成立管理公司的形式完成項目建設的融資，有BOT、TOT等多種模式。與以往的BT模式、總價包干模式、清單計價模式等相比，PPP模式應準確地定位為一種合作性質的投資，通過有效的風險分配方案，把風險合理地分配給項目建設的各參與方共同承擔[8-9]。在PPP合作框架中，參與項目建設的各方應以項目管理公司為載體，整合資源，利用自身的優勢進行優化配置，保證項目順利實施[10]。

PPP的經營模式使政府公共部門和民間私營企業（社會資本）能夠充分利用各自的優勢，通過各種形式的資源優化配置和互補，為項目建設和后期的投產運營提供保障。與傳統的工程項目經營模式相比，PPP模式的優勢主要體現在：可以大量注入社會資本，降低政府的財政壓力；可以利用社會企業先進的施工技術和經營管理理念，為項目建設開源節流，做好成本把控；合理地調節市場競爭機制和分配風險，使多元化的投資主體順勢發展；創新式地推動政府部門和私營企業汲長補短，發揮各自的優勢，以最有效的成本為社會建設高質量、高品質的項目[11-14]。

1.3PPP模式運用的風險性分析

采用PPP模式經營的項目由于整個周期包括建設-運營-移交，所處時間較長且動態變化的環境系統及利益相關的各方，使風險分配是一個貫穿項目周期的動態過程[15]。政府部門大力倡導PPP模式，如國發[2014]60號《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，認真總結經驗，加強政策引導，在公共服務、資源環境、生態保護和基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力等，所以PPP模式項目建設的各參與方應認真分析市場，合理預判風險，從而對項目做出準確的定位。

在PPP模式的不同合作形式中遇到的風險會有所差異，如BOT投資項目生產周期長，會遇到融資的高成本和長周期的金融市場變動、債務風險等；TOT模式可以購買基礎設施的經營權，從而回避了建設中可能遇到的風險等。所以在經營過程中，政府公共部門主要承擔諸如審批延誤、環境問題和法律法規變更等風險，社會企業從市場入手，主要承擔項目建設融資和建設周期長及項目運營預期收益不足帶來的風險。對于利率變動和通貨膨脹等金融市場的變故、項目運行實踐中的項目競爭和合同履約有誤等風險，由雙方共同承擔[16-18]。

2景觀行業PPP模式運營分析

2.1景觀行業PPP模式的特殊性

從以往國內外采用PPP模式的項目來分析，絕大多數是帶有經營性的城市基礎設施建設類型項目，很少涉及非經營性項目領域，而景觀工程建設行業的項目以非經營性的市政和公益景觀為主，無收費機制，沒有資金流入，如城市道路及環境衛生、城市環境保護、園林綠化等設施系統等。這就要求在選擇PPP模式的時候，要分析好收益來源，以確保項目建設和運營的順利開展。單獨從景觀項目的PPP模式開展角度來說，可以粗略地設計出中規中矩的結構模式，由政府和項目承建方共同出一定比例的少數資金，成立第三方的項目管理公司，而后拿建成后的項目預期收益作為抵押到銀行貸款融資，完成項目的大部分融資，來保證項目的順利進行。當然，對于項目建成后收益不足的需要政府通過一定比例的財政收入或者稅收等其他方式的補償方式，以確保項目承建方的利益，具體實施框架如圖3所示（出資和融資比例可以根據具體項目協調，圖中只做參考）。對于景觀行業的非經營項目建設，還可以考慮與經營性項目一起捆綁性經營，政府部門批準特許經營權給項目承建方，成立SPV公司做資產證券化，采用捆綁的方式來投資、建設、運營整個項目，具體的框架如圖4所示。

2.2景觀行業PPP模式的應用情況

在政府大力倡導PPP模式的前提下，中央至地方政府及財政部門紛紛出臺相應的政策和法規條令，來完善該模式開展的條件。對此，國內園林行業的標桿企業已紛紛開始實踐探索，目前北京東方園林以PPP模式全面進軍水生態、土壤修復、水務、固廢等領域，與北京房山區人民政府簽署房山區域生態城市開發建設項目戰略合作框架協議，在房山區域內多項生態綜合整治與土地開發建設工程開展全方位、多產業的戰略合作；東方園林采用PPP模式中的BLT（建設-租賃-移交），由東方園林相對控股引入第三方公司與中國宜興環保科技工業園管委會下屬國有投資公司共同出資成立合資公司，建設宜興環保科技工業園環科新城15 km2生態建設區和西氿約10 km2濕地建設區內市政道路、園林綠地景觀、給排水和雨污水管網系統、河道截污及濕地的投資規劃、勘察設計、設備采購安裝和建造移交等工作；廣州普邦園林公司與淮安市白馬湖規劃建設管理辦公室簽署《淮安市白馬湖森林公園項目PPP合作協議書》，進行白馬湖規劃控制區內的生態環境保護、土地整理開發、基礎設施、旅游開發、城鎮化與新農村建設、園林綠化、高效農業等項目的投資-建設-經營和管理等；廣州棕櫚園林與漯河市政府簽訂了《漯河市沙澧河開發二期工程PPP模式戰略合作框架協議書》，項目主體建設內容包括城市防洪沙澧連通工程、二期景觀工程、二期工程建設沿岸邊80 hm2建設用地的土地開發和沙澧河二期開發范圍內的文化、農業、旅游等綜合開發及運營。行業中的領軍者紛紛對新的政策模式做出了實踐性的解讀，金螳螂景觀也應該后來居上，與時俱進地調整戰略方針，迎接新的市場挑戰。

2.3未來景觀行業PPP模式的應用分析

隨著社會經濟的發展，人們對環境越來越重視，政府陸續提出“美麗中國、新型城鎮化、生態城市”等相關概念，倡導海綿城市建設、城市污水管理系統建設和城市雨水收集回收利用等可持續環保理念，市政公共景觀市場、生態修復環境治理市場、旅游養老地產園林市場將會主導未來10年園林景觀行業。需要及時調整戰略結構，拓寬業務范圍，了解掌握生態修復核心技術。從行業的情況和國家的政策導向來分析，未來的市政景觀行

業項目體量大且前景好，合作的方式會較多傾向于PPP模式，所以應該做好充分的準備，迎接未來景觀行業的新市場。

PPP模式作為未來主導市場的新型投資經營管理模式，將市場機制有效地引入基礎設施建設領域，使公共部門與私營部門在建設中互利雙贏和優勢互補，從而實現兩者在公共建設中參與程度的帕累托最優[17]。在實際景觀項目建設中，由于PPP項目各參與主體之間的關系并不是合理的伙伴關系，其可持續性實現的根本取決于利益主體之間形成的合作狀態，所以必須以公共部門為核心主體，結合PPP模式的運作機理，充分發揮各參與方在PPP項目中的職能，開辟一個與其相適應的可持續性實現途徑，才能更好地在未來市場上生存。

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