探討優化城鄉建設用地結構和布局研究

孔宗亮

【摘要】 優化城鄉建設用地結構和布局，實現土地的集約化和節約，充分發揮土地的利用率，實現總體規劃目標，確保土地的可持續利用，有利于加快我國城鎮化建設，推動我國的社會進步和經濟快速發展。本文研究了目前城鄉建設用地結構和布局存在問題等，提出了優化對策、建議，讓城鄉建設用地更具發展前景。

【關鍵詞】 城鄉建設用地；結構；布局

1、引言

隨著我國城市化進程的向前發展，越來越多的建設用地供需問題出現在人們眼前。特別是近十幾年來，我國日益發展的經濟，人們生活水平的提高，對各項建設的需求增加，使得耕地面積日益減少。城市對土地的大量需求與鄉村大部分住宅閑置形成了極大矛盾，必須優化城鄉建設用地，減少土地利用的不合理性，實現社會效益、經濟效益和生態環境效益的良性結合，統籌城鄉發展。

2、城鄉建設用地概念和土地結構、布局

2.1 城鄉建設用地

城鄉建設用地是為人們提供生產生活的必要場所，具有相對集聚的特點，且分布呈現面狀，主要可分為城鎮、農村居民點、獨立工礦三類。

（1）城鎮用地

城鎮用地指的是建設城鄉使用的土地和關系著城鎮居民衣食住行相關的用地，如居民的居住、生產、出行、休閑、醫療、教育等的用地。在用地范疇上，城鎮用地包括當前土地分類中的城鎮用地和一些開發區、工業園區等部分獨立的工礦用地。

（2）農村居民點用地

農村居民點用地主要是構成農村人居環境要素的用地，包括的用地類型有獨立工礦用地，具有較強的居住相容性，還包括土地分類系統中的農村居民點用地。

（3）獨立工礦用地

獨立工礦用地則是不具有居住相容性的，不適合城鎮、鄉村居民居住的工業用地，如一些垃圾處理填埋場、倉儲場所、采掘業用地、生產企業生產易燃易爆、有污染的用地等。

2.2 土地結構和布局

土地規劃是對一定區域內的土地進行未來發展的預先安排和計劃。在時空上，基于土地的自然歷史特性、區域社會經濟發展特點而進行的土地資源的分配和土地的綜合利用，使土地更具經濟價值。

土地利用結構是按照一定的構成方式將各種土地進行集合安排。

土地利用布局是再次分布土地利用，是土地規劃實現的結果。土地的合理布局有利于促進區域經濟發展、發揮區域優勢、綜合利用土地資源，實現土地的優化保護和社會的經濟發展。

3、目前城鄉建設用地結構和布局存在的問題

（1）農村用地減少，城鎮快速擴張建設用地，耕地面積急劇減少。在快速發展的城市化下，不斷有更多的土地投入建設開發中，城鎮規模變大。大部分的城市在擴大發展中采取的是外延式發展模式，占用的土地基本是地勢平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈發激化了我國的人地矛盾。城市快速增長的建設用地大大超過了人口的增長速度，使得人與建設處于不平衡狀態。

（2）城市土地產出率低，配置不合理。城市土地利用的結構和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工業用地，分布的企業特點是技術水平低、規模小、經濟效益差，使得土地存在隱性浪費現象。城市中分布的綠地、廣場較少，任闊比例與城市規模不協調，不利于發揮城市總體功能。農用土地在經濟影響下變為了非農用土地，打亂了土地資源的綜合利用，降低了土地利用效率。

（3）鄉村、鎮等的建設用地的結構和布局散亂，存在嚴重的粗放利用現象。目前我國鄉村、鎮的建設土地總量是城市建設用地總量的幾倍，但卻不能直接進行城市化建設和工業化建設。

（4）城市用地緊張，城市人均建設用地不足，城市各項用地功能不能得到有效發展。我國人口多，土地少，沒有充足的土地后備資源，城市人均用地偏少，使得城市人口過度密集，造成生活質量和生態環境質量下降。為了滿足更多的人口需求，往往出現建筑的人為增高，建筑容積率提高等現象。

（5）居住用地趨向郊區化，郊區開發加快，各產業增長迅猛，但人均生活用地依舊不足。在城市市區建設用地限制下，和郊區的快速發展，道路和基礎設施的完善，人們生活觀念的改變和交通的便捷，使得人們朝著環境更加優美的郊區進發，居住用地日趨合理化，但人均居住土地還是較少。

4、城鄉建設用地結構和布局的優化對策

優化城鄉建設用地結構和布局，就是研究區域土地資源的自身特性并進行適宜性評價，從而合理安排區域內的各種建設用地數量和合理布局區域內的各種建設用的空間結構，實現建設用地利用的最大社會效益、經濟效益和生態效益，并使區域土地資源滿足可持續發展要求。

4.1 加強政策的宏觀調控力度

優化城鄉建設用地結構和布局，首先必須節約集約土地，提高土地的利用率，確保土地的可持續發展。

（1）建設用地指標實施“雙控”制度，對建設用地的預審要認真、嚴格執行，并提高建設用地的審批管理強度，根據土地出讓合同條例，對違約加強責任追究；建立健全項目用地準入制度，對新進項目的用地加強管理，并較強現場核實力度和行政執法監督管理，嚴格各項投資建設情況，防止實際項目建設中圈占和批多少用現象，造成土地違法占用或閑置、浪費，并有效避免土地的投機行為。

（2）建立監控和激勵的約束機制。建設用地中的各項項目必須按照合同約定的時間進行竣工和驗收土地集約化利用的各項指標，及時落實土地建設過程中的各項土地規模、建設情況、用地位置等情況，及時整改各項為通過驗收的項目。驗收合格的項目在項目投產后政府給予一定的優惠獎勵，對于未通過驗收的項目，則沒有優惠獎勵，以此來約束項目建設用地。

4.2 科學規劃并優化建設用地的空間布局

根據不同的地區的人口規模、優勢資源條件和經濟發展水平，制定合理的、具有針對性的城鄉發展思路，有效避免隨意發散的發展模式。對那些相對落后的地區的規劃可以是撤鄉并鎮，集約鎮的發展，適當給予城鎮一定的管理權限和優惠政策，讓農民向城鎮集中發展。對那些較發達地區的規劃可以是合并小城鎮，提升各城鎮的總體經濟地位，讓小城鎮具有特殊經濟職能。城鄉科學合理的布局最重要的是抓住城鄉具體特點進行特色規劃發展，且賦予規劃一定的預期性彈性，為之后的發展預留調整空間，根據未來走向及時引導并優化配置小城鎮各行業用地。

4.3 調整城鄉產業結構，集約化土地資源

鎮企業存在技術陳舊、勞動力過剩和資本短缺等矛盾，政府必須積極引導和調整升級產業結構，促進城鎮第二、三產業的發展，集中工業園區和商業區，擴大各園區規模，形成協同效益。城鄉選擇主導產業，必須考慮當地的自然資源特色、當地的環境氣候條件等，并結合國家大中型項目建設，保持主導產業具備較好的經濟活力。城鎮充分發揮極化效應，推進各要素的集聚，合并鄉村居住點，優化布局各鄉村基地，降低人均用地標準，集約化土地資源。

5、結語

優化城鄉建設用地結構和布局，總體目標是在各城鎮基礎上，充分挖掘城鎮用地潛力，加強土地利用的整體規劃布局，加強不合理、不規范、廢棄閑置土地的利用，從而相應增加城鄉建設用地和農用耕地面積，促進土地的可持續發展，提高土地利用效率。

參考文獻

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