對黨領導方式的認識和思考

李凌翰

黨權力的不斷擴大，對政府工作造成了嚴重阻礙。當前我國政策大多僅指向對政府的監督，而對黨的權力監督缺乏，當黨出現問題時不需要受到責任追究。所以黨領導方式的改變和對其立法約束是黨以后一段時間工作的重點。只有約束黨的行為和實現黨對政府的監督，才能搞好黨政關系并保證我國的快速發展。

引言

當前我國社會主義政治、經濟已經步入了有序發展的軌道，中國共產黨作為我國長期執政的黨，在近些年對政府和全局工作的領導方式上卻存在滯后性的問題。這種問題一方面嚴重影響了我國社會主義事業發展;另一方面帶來一系列的社會問題，導致人民群眾的強烈不滿。我們應該反思這一問題并就新的形勢作出調整，使黨的領導能不斷保持先進性和適應社會發展。

當前黨的領導方式

中國共產黨從成立開始就不斷進行革命運動并逐漸掌握政權建立新中國，這一歷史因素決定了共產黨在領導方式和執政方式上的高度統一和集中。歷史上長期出現以黨代政、黨政不分甚至黨政合一的情況。直到中共十三大才提出黨政分開，各司其職，各負其責。這種狀況發展到今天任然有不少問題沒有得到解決。

第一、各級機關和各個單位的大量黨委等機構造成了人員的不斷增加，各級黨委為了爭奪管理權又不斷在下級成了各種辦公室，如“政法委”、“文明辦”、“綜合辦”等。這些辦公室的成立阻礙了以前各個單位的管理職能，實質上是控制了下級的各個單位。并且黨委權利和人數不斷擴大會造成與政府意見和決策的分歧，導致決策的偏向性。

第二、黨的權利逐漸變大變強，在某些權利和職能上代替了政府。政府作為真正的社會管理者在日常工作中成了黨的下屬、授命于黨的機構。政府的各項工作要首先向黨委匯報，批準后才能執行;黨委可以插手本該屬于政府負責的經濟、民生等實際問題。在工作中各級行政長官必須按書記的意思辦事，書記一人獨攬大權，并且有權力任免各級行政長官，造成買官賣官的不良現象。

第三、對黨的監督力度不夠。以縣級為例：縣長不但受縣委書記領導與監督，還要受人大領導與監督。書記則不一樣，政府與人大等幾套班子要在縣委領導下工作;另一方面政府負責人大、政協、公檢法部門的財政支出，而黨委是政府的領導機構，這樣四大班子實際成了書記的下下級。這就使下級監督名存實亡，而同級的監督也沒有約束力，再加上上級監督乏力，等于沒有監督。有人評論：“縣委書記除了外交、軍事、國防這些內容沒有，他們擁有的權力幾乎跟中央沒有區別”。

第四、腐敗問題不斷出現。當前我國經濟發展一直保持著高速度的增長，商業的發展出現了大量需要黨和政府出面管理的問題。在管理中由于沒有受到監督，有些干部經不住金錢的誘惑走向腐敗。同時在行賄者看來，書記等黨委成員的權力較政府行政長官大，其行賄的目標也都集中在書記等黨的干部身上。黨對干部的任免權也導致大量想“升官發財”者行賄，行賄者升官后又向下級受賄的惡性循環。

對黨領導方式出現問題的反思

在實際工作中對黨的領導方式錯誤和黨政關系不協調導致的問題，我們應該及時作出反思，找出問題的根源和解決的突破點。作為執政黨，只有在工作中擺正自己的位置并作出正確的領導才能保證我國社會的穩定和發展。

“絕對的權力導致絕對的腐敗”，地方的權力集中于中央， 企業的權力集中于政府， 政府的權力集中于執政黨， 最終變成了執政黨的高度集權。[1]黨的權利在不斷強化的同時必然帶來其他各方面權利的惡化，同時也就失去了其他各部門的活力和動力。一切權利集中于黨委，黨委的權利又集中于幾個常委，常委的權利再集中于書記一個人。結果必然是書記一人的獨權，如果黨委書記個人德行不高，腐敗問題就不可避免，一旦出現腐敗問題，其數額往往是巨大的。有些書記為了調和獨權的矛盾，故意將各項工作的權利分配給各常委和行政領導，這一做法又導致了群體的腐敗。這也是當前我們官員腐敗問題產生的源頭。黨和政府的全體領導養成的腐敗的習慣，當黨的書記調換成一個廉潔奉公的人，必然遭到全體的反對和排擠，這個書記也就沒辦法工作。

中國共產黨作為法定的執政黨，對國家的領導包括政治、思想和組織的領導。[2]政治領導主要是指政治方向、政治原則和重大方針政策的領導;思想領導即堅持黨對意識形態領域的領導;組織領導即堅持黨管干部的原則，通過民主協商原則加強干部隊伍建設和對社會各組織團體的領導。政府是由人大產生的， 受人大監督， 向人大負責，政府的行政權是人大授予的，黨對政府的領導應該是通過人大立法和同意來實現的。但現實情況是人大還沒有得到足夠的尊重， 憲法和法律賦予它的作用還沒有充分發揮出來， 出現了黨組織越過人大去直接指揮政府的情況。這種行為就嚴重的擾亂了國家的政治生活，導致廣大人民群眾的反感。

多年來我國一直堅持“黨委領導，政府負責”的政策，就是首先由黨委作出大政方針的發展規劃、行動方案，具體的工作由政府各部門來處理解決。這一做法在理論上就不符合責任和權力的統一。有什么樣的的權力就要負什么樣的責任，黨委有權力作出規劃，一旦規劃不合理，出現問題，其責任卻是由政府來承擔，黨委一點問題沒有。這必然導致黨委決策時的盲目性和趨利性，事情辦好了是黨委指揮的功勞，辦不好是政府的責任。或者出現“黨委說：黨委是領導者，但沒有責任，責任由政府來負。政府說：政府雖負有責任，但沒有權力，政府只能受命于黨委。”這樣找不著責任主體了.你推我，我推你，來回踢皮球的問題。[3]

另一方面，作為有權無責的黨委，在濫用權力的時候又不受監督和制約。例如一名黨委書記只能受到上級黨委的監督，雖然按照黨內監督政策其下屬或平級的每一個黨員都有資格監督他，但他是第一書記，所有的黨員都是在以他為黨委書記的領導下工作。這些一般黨員的組織關系、人事調動、職務升降、工資福利等等也都是由書記說了算的，又有幾個黨員會冒這樣的風險去監督他呢？雖說黨的紀律檢查委員會能夠制約和監督黨員的違法亂紀行為，但是黨的紀律檢查委員會又都是在同級地方黨委的領導下，紀委怎么可能去制約和監督它的頂頭上司地方黨委呢？紀委又怎么可能去制約和監督黨委書記呢？

黨領導方式的發展趨勢和方向

黨的十六大報告指出黨的領導是“通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。”[4]也就是所我，我們講的黨的領導不是科層制行政管理體系中的處于指揮、命令地位而起相對方處于服從、命令地位意義上的領導。[5]而實質上是要求黨組織從繁瑣的具體管理事務中解脫出來，集中精力管好方向、謀求全局、制定好重大方針政策。[6]針對當前我國深化改革和發展的實際情況，黨的領導重點就突出在三個方面。

第一是作為執政黨，其重心首先應該放在指定科學的發展戰略和推動改革上，也就是我們黨的精力不是與政府爭奪利益處理具體事務，而是努力做出科學合理的決策，少折騰，少走彎路。用自己的規劃目標來吸引全體人民群眾，提升黨的戰斗力和凝聚力。按照總覽全局，協調各方的原則，既保證黨委的領導核心作用，又充分發揮人大、政府、政協以及其他各方面的職能只有，把具體的行政工作交給各政府部門，培養他們的活力和積極性，充分發揮黨的“領導”職能。

第二是完善立法，建國至今在黨監督方面雖然常提，但立法方面做得遠遠不夠。沒有法就沒有監督的依據，碰到問題只知道做錯了，卻不能評判錯的程度和處罰措施，最后不了了之。黨推動人大完善立法就是要科學具體的規定對錯標準，其目的就是限制黨的行為、政府的行為、人大政協的行為。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法，更不能超越憲法、法律的規定去處理具體的政務、事務。有效規定黨、政等各部門職權范圍，保證各方在既定的軌道上長期穩定運行。

第三是強化對政府的監督和對黨本身的監督。黨在制定好方針規劃后，具體事務都由政府來負責，政府不再插手。必然導致了政府權力的膨脹，而法律的完善剛好有效的約束了這一權力。這時黨的作用就是對政府人員的監督，出現問題按法律處理。在實際工作中各層級的黨委數量可以得到精簡，書記監督各行政正副職干部。以法律為準繩，超越法律的范圍就堅決制止，沒有超越法律就放手讓政府部門工作，這種監督反而強化了黨對政權的控制和領導。

法律的完善最重要的是規范了黨本身的行為，黨委不能再像以前有無限的權力，可以左右政府的工作。黨只能依法律的規定來行使自己的領導職權，黨政關系變得既合作又對立。而有了法律武器，黨內監督也變得有效和可靠，配合黨委權力的削弱，下級監督上級成為一種常態化，群眾監督黨員干部成為一種普遍現象。同級之間，黨政干部可以相互監督。上級監督下級時，下級黨干部出了問題，上級黨組織必須按法律作出處罰，否則自己都要受到法律的制裁，這樣就是形成了一種人大立法、法律監督黨，黨監督政府，政府領導人民群眾，人民群眾選舉人大代表的相互協調相互制衡的循環中。

結語

當前黨的領導方式已經不能滿足經濟快速發展的形勢，導致了現階段發生在我國黨政領導層的各種問題，并且開始波及人民群眾的生活。正確處理黨的領導方式，是今后黨工作的重點。從短期看，只有正確處理黨委、政府、人大、的關系，才能解決當前我國發展中的腐敗問題和權利混亂問題。從長遠看，只有完善立法，弱化黨權，實現各部門的相互監督，才能使國家有一個穩定和制衡的發展環境，才能保證全國人民群眾在和諧環境中生活，才能實現國家的長治久安和社會穩定。

注釋：

[1]羅顯華.論理順黨政關系[J].探索，2003（4），第21頁.

[2]張珂.論改革和完善黨的領導方式和執政方式的基本思路[M].第29頁.

[3]云古川.對“黨委領導，政府負責”的一點看法[N]人民網http：//bbs1.people.com.cn/postDetail.do？id=885551

[4]江澤民.全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面-在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告【R】.北京;人民出版社，2002，第34頁.

[5]張恒山.堅持黨的領導改進黨的執政方式[J].南京審計學院學報，2013（2），第3頁.

[6]劉貴豐.黨的歷史方位的改變與黨的領導方式和執政方式的更新[J].江西師范大學學報， 第40卷第3期第19頁.

（作者單位：海南大學政治與公共管理學院。）