加強(qiáng)制度建設(shè) 推進(jìn)人大工作

安瑩

地方人大及其常委會(huì)圍繞中心、服務(wù)大局，履行好憲法和法律賦予的職權(quán)，很大程度上取決于常委會(huì)自身建設(shè)情況，取決于常委會(huì)組成人員作用的發(fā)揮，也取決于常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的工作能力和水平。2015年，是全面推進(jìn)依法治國的開局之年，是全面深化改革，率先全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵一年。2015年全國兩會(huì)的新亮點(diǎn)“大道至簡，有權(quán)不可任性”給人大工作提出了新的要求。讓權(quán)力不任性，根本在于制度建設(shè)。放權(quán)不等于放任，確責(zé)不等于推責(zé)。因此，加強(qiáng)常委會(huì)制度建設(shè)是新形勢下開展人大工作的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)民主法制建設(shè)的需要。以制度建設(shè)為突破口，狠抓落實(shí)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部大局意識(shí)、履職意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，在制度的約束下規(guī)范地開展工作，可以有效地推進(jìn)人大各項(xiàng)工作的與時(shí)俱進(jìn)。因此筆者根據(jù)烏魯木齊市人大常委會(huì)的制度建設(shè)為例，探討人大如何科學(xué)地加強(qiáng)制度建設(shè)，從而推動(dòng)人大工作的與時(shí)俱進(jìn)。

制度建設(shè)是通過組織行為改進(jìn)原有規(guī)程或建立新規(guī)程，以追求一種更高的效益。建立健全與發(fā)展相適應(yīng)的各項(xiàng)規(guī)章制度，并切實(shí)抓好落實(shí)，努力形成工作有制度、操作有程序、過程有監(jiān)控、責(zé)任有追究，用制度規(guī)范行為、按制度辦事、靠制度管理人的良好機(jī)制，不斷提升人大及其常委會(huì)的凝聚力和競爭力。

制度建設(shè)的前提第一是確定性。所謂確定，就是必須明確告訴三項(xiàng)內(nèi)容：能做什么、不能做什么、做了不能做的后果是怎樣以及將會(huì)受到怎樣的懲罰。然而我們的制度往往是有前兩個(gè)，而缺乏第三個(gè)。制度本來應(yīng)該是一種威懾力量，如果沒有第三項(xiàng)或者第三項(xiàng)內(nèi)容不明確，那就缺失了威懾力量。第二是強(qiáng)制性。制度是強(qiáng)制性的規(guī)范，是外在的。當(dāng)有人違背的時(shí)候，能夠予以制止，這才是制度。第三是程序性。一個(gè)制度往往只能規(guī)定原則性的東西，制度如何運(yùn)行，每個(gè)具體環(huán)節(jié)必須有詳盡的程序來加以保障，這個(gè)制度才能運(yùn)行起來。因此做好人大及其常委會(huì)的制度建設(shè)要著重樹立以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：加強(qiáng)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化對(duì)制度功能的認(rèn)識(shí)，不斷加大推進(jìn)工作制度化的力度;加強(qiáng)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)著眼于機(jī)制的建立完善，努力實(shí)現(xiàn)制度在更高層面的系統(tǒng)整合;加強(qiáng)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮制度的整體功效，著力構(gòu)建科學(xué)的制度體系;加強(qiáng)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)要不斷提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平。

按照中央和市委黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的部署安排，烏魯木齊市人大常委會(huì)聚焦“政治上不夠堅(jiān)定”和“四風(fēng)”問題，從改進(jìn)工作作風(fēng)、提高工作效能入手，把建立健全內(nèi)部管理制度作為抓根本、抓長遠(yuǎn)的重要環(huán)節(jié)，嚴(yán)密安排部署工作，本著“于法周延、于事簡便”的原則，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸納意見，進(jìn)一步明確工作依據(jù)、細(xì)化工作方式、規(guī)范監(jiān)督行為，著手完善已有制度、制定新的制度、廢止不適用的制度，以制度鞏固教育實(shí)踐活動(dòng)的成果，建立健全踐行黨的群眾路線的長效機(jī)制，在加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)人大工作作出了有效的范本。

堅(jiān)持“四個(gè)原則”增強(qiáng)制度的生命力

為了使各項(xiàng)制度更具生命力，烏魯木齊市人大常委會(huì)在修訂和新建制度時(shí)嚴(yán)把“四個(gè)原則”。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則。在制定過程中，市人大常委會(huì)始終堅(jiān)持服從和服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)，做到與黨中央的指導(dǎo)思想高度統(tǒng)一。二是堅(jiān)持人民利益至上原則。市人大常委會(huì)時(shí)刻把“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀作為工作的出發(fā)點(diǎn)好落腳點(diǎn)，在建章立制工作過程中始終堅(jiān)持“認(rèn)真傾聽人們呼聲、代表人民意愿、維護(hù)人民利益”，確保人大各項(xiàng)工作順應(yīng)民心、反映民意、貼近民生。三是堅(jiān)持符合國家法律的原則。一個(gè)制度、一個(gè)規(guī)定不僅要使用有效，還必須與法律的規(guī)定保持一致。在修訂和新建制度時(shí)，市人大常委會(huì)十分注重與憲法和法律法規(guī)相銜接，確保所制定的制度都有充足的法律依據(jù)，絕不同憲法和法律相悖，也不同行政法規(guī)和新疆維吾爾自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。四是堅(jiān)持講究實(shí)效原則。在修訂和新建人大及其常委會(huì)有關(guān)規(guī)則和制度時(shí)，市人大常委會(huì)十分注重考慮實(shí)效問題，將如何提高人大的工作效率，如何保障議而又決等問題作為制度制定的基石，努力形成符合民情民意的集體意志。

把握“四個(gè)注重”增強(qiáng)制度的可行性

制度建設(shè)時(shí)一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的工作，為了建設(shè)科學(xué)合理、約束性強(qiáng)、可行管用的制度體系，市人大常委會(huì)堅(jiān)持“四個(gè)注重”。一是注重制度的科學(xué)合理。對(duì)于每一項(xiàng)制度的起草、修改和出臺(tái)都經(jīng)過認(rèn)真的調(diào)查研究，多方征求意見，反復(fù)論證，最終形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密的制度。二是注重制度的規(guī)范、合法。每一項(xiàng)制度都在憲法和法律的范圍內(nèi)、道德的約束下進(jìn)行制定和修改，力爭形成有理有據(jù)、功能齊全、關(guān)系協(xié)調(diào)、程序規(guī)范的制度體系。三是注重制度的具體明確。每一項(xiàng)制度都體現(xiàn)出黨的意圖和人大的需求，體現(xiàn)著對(duì)常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)工作人員的具體要求，使大家明確應(yīng)當(dāng)干什么，不應(yīng)當(dāng)干什么，怎樣去干等。四是注重制度的約束、剛性。在制定制度時(shí)，明確具體內(nèi)容、具體標(biāo)準(zhǔn)和詳細(xì)措施等，防止搞成一般原則、抽象概念、空洞口號(hào)式的花架子。同時(shí)，要求制度必須行得通、做得到、管得住、用得好，真正做到靠剛性制度去管權(quán)、管人、管事。

提高“三種意識(shí)”增強(qiáng)制度的實(shí)效性

為了使制度制定有章可循，市人大常委會(huì)在制度制定過程中不斷強(qiáng)化“三種意識(shí)”，并制定制度建設(shè)計(jì)劃。一是增強(qiáng)達(dá)標(biāo)發(fā)揮職能的意識(shí)。從實(shí)際工作出發(fā)，建立健全代表依法履行職責(zé)的各項(xiàng)具體制度，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范代表工作，逐步建立《烏魯木齊市人大常委會(huì)關(guān)于代表履職管理的暫行規(guī)定》、《烏魯木齊市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)市人大代表與人民群眾聯(lián)系的若干規(guī)定》等5項(xiàng)制度，以健全的代表工作制度，保障代表依法履行職責(zé)，充分發(fā)揮代表作用。二是增強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”的意識(shí)。按照黨中央“八項(xiàng)規(guī)定”中嚴(yán)格會(huì)風(fēng)文風(fēng)的要求，以提高議事質(zhì)量和辦事效率為主線，著力在改進(jìn)議事方式、完善議事程序方面進(jìn)行積極探索，完善《烏魯木齊市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》等。三是增強(qiáng)提升機(jī)關(guān)效能議事。進(jìn)一步明確各工委和辦公室的工作任務(wù)、范圍和責(zé)任，并根據(jù)工委、辦公室的職責(zé)和特點(diǎn)，形成多層次的工作制度，進(jìn)一步推進(jìn)各項(xiàng)工作的制度化、規(guī)范化和程序化，使機(jī)關(guān)的參謀水平和服務(wù)質(zhì)量達(dá)到一個(gè)新的高度。

在各責(zé)任部門密切協(xié)作配合，相互溝通商量下，常委會(huì)黨組堅(jiān)持開門建制度，采取多種方式，充分聽取黨員干部群眾的意見，統(tǒng)籌進(jìn)度和質(zhì)量，最終《烏魯木齊市人大常委會(huì)工作制度》匯編成冊(cè)，16項(xiàng)制度對(duì)各方面工作作出規(guī)范化要求，不僅保障了人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)，而且對(duì)于推進(jìn)人大及其常委會(huì)各項(xiàng)工作科學(xué)化、規(guī)范化、制度化開展起著至關(guān)重要的作用，是人大及其常委會(huì)開展工作必須遵循的基本依據(jù)，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性、實(shí)用性和可操作性。

（作者單位：《烏魯木齊人大》編輯部 ）