山東鄉鎮干部隊伍建設現狀調查及對策

吳高波

(山東科技大學經濟管理學院，山東青島266590)

一、引言

黨的十八大明確提出，到建黨一百周年時全面建成小康社會，到建國一百周年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家［1］。實現兩個百年夢想，必須解決好“三農”問題，這是全黨工作重中之重。農民不小康，不算真正的小康社會。農業不現代化，不算真正的現代化國。鄉鎮是最基層的地方政府和黨在農村的基層組織。鄉鎮干部是貫徹落實黨在農村各項路線方針政策的直接執行者、實踐者，是農村工作的骨干力量。實現農民小康和農業現代化，關鍵要有一支政治覺悟高、思想品質優、工作能力強、肯于吃虧、樂于奉獻的鄉鎮干部隊伍作保障。為了加強鄉鎮干部隊伍建設，受山東省黨建研究會的委托，對山東省部分地市的部分鄉鎮干部隊伍現狀進行了調查與分析，并就鄉鎮干部隊伍建設提出了思路與對策。

二、鄉鎮干部隊伍建設基本情況

本次鄉鎮干部隊伍現狀調查的對象，涉及山東省泰安、煙臺、威海三個地市，五個鄉鎮共計219名鄉鎮干部。發出219份問卷調查表，收回219份(詳情見表1)。在219名調查對象中，男性159人占72.6%，女性60人占27.4%。大部分鄉鎮干部都已結婚，結婚185人占84.47%，未婚34人占15.53%;中共黨員189人占86.3%，團員15人占6.85%，群眾14人占6.39%，民主黨派1人占0.46%。大部分干部是在本地城鎮或農村成長起來的，本地城鎮成長起來的72人占32.88%，本地農村成長起來的112人占51.14%，而外地城鎮成長起來13人占5.94%，外地農村成長22人占10.05%。

通過調查發現，大多數鄉鎮干部思想健康向上，工作積極主動，作風認真扎實，勤勞質樸、甘于奉獻，為社會主義新農村建設做出了應有的貢獻，主要表現為以下幾個方面。

表1 鄉鎮干部隊伍基本情況一覽表

(一)鄉鎮干部的思想覺悟高

在新的形勢下，鄉鎮干部面臨許多新情況、新問題、新矛盾，他們沒有知難而退，而是知難而進，積極主動去適應新形勢、了解新情況、解決新問題。在調查中發現，有44.29%的人認為自己工作不被外界理解、認可，有31.96%的人認為社會對自己的工作有偏見，甚至丑化。但鄉鎮干部沒有妄自菲薄，失去信心，而是能夠保持冷靜心理，義無反顧地做好自己的本職工作，表現出較好的思想覺悟和較高的道德情操，難能可貴。對鄉鎮工作是滿意和比較滿意的有161人，占總人數的73.52%。認為一般的有49人占22.37%，對工作不滿意和非常不滿意的只有4.11%。

(二)鄉鎮干部隊伍整體素質能力較強

在調查中發現，鄉鎮干部的學歷層次得到了提升。近幾年來，由于黨和政府加大了對鄉鎮干部隊伍建設力度，出臺了一系列政策，如公開招聘應屆大中專畢業生、組織部門安排選調生、大學生掛職“村官”等方式對鄉鎮干部隊伍進行調整和補充。同時，還有許多在職人員，通過不同渠道進行再學習、拿學位，干部的學歷層次有了較大的提高。在調研的人員中，具有研究生學歷5人占2.28%，本科學歷130人占59.36%，大專學歷61人占27.85%，中專以下的23人只占10.5%。

三、鄉鎮干部隊伍建設存在的問題

近幾年，雖然鄉鎮干部隊伍建設取得了一定的成績，但由于歷史、政策、制度等原因，鄉鎮干部隊伍建設中仍存在不少問題(詳情見表2)，主要表現在以下幾個方面。

(一)隊伍整體結構不盡合理

1．隊伍年齡結構不合理，整體年齡偏高。51歲以上占11.42%，41～50歲占33.33%，31～40歲占35.16%，30歲以下占20.09%。在調查中，有52%認為目前鄉鎮干部隊伍年齡結構老化現象嚴重，干部隊伍青黃不接。

2．隊伍職級結構不合理，干部比例較低。在調研的人員中，沒有任何級別的科員、辦事員有164人占74.89%，比重較大。副科以上的干部只有25.11%，比例較低。

3．隊伍專業結構不合理，具有專業技術職務的較少。在調查的人中，有正高級職稱的2人占0.91%，副高職稱的5人占2.28%，中級職稱的45人占20.55%，初級職稱的49人占22.37%，沒有職稱占118人占53.88%。

表2 鄉鎮干部隊伍結構情況一覽表

(二)部分鄉鎮干部思想作風、工作能力難以適應時代發展需要

1．思想觀念陳舊，工作不求上進。調查顯示有26%的人認為，有些鄉鎮干部工作缺乏激情，有為難不作為現象。主要表現為:平時不太重視時事政治學習，思想觀念陳舊，沒有創新意識、落后時代發展。工作積極性不高、競爭意識不強、工作效率低。有些國家公務員有“鐵飯碗”的優越感，合同制干部覺得自己是“泥飯碗”，沒有保障，故得過且過。

2．文化素質偏低，工作能力不足。從調研情況看，雖然鄉鎮干部隊伍整體學歷層次比較高，但全日制大中專畢業生的較少，大多數是工作之后，通過黨校和成人教育獲得的，文憑的含金量不高，有學歷、無能力，有文憑、無水平，主要表現在說話不太文雅、舉止不太文明、辦事不講方法，尤其是面對新時期工作面臨的一些新情況，感到束手無策，力不從心。有71.23%的人認為自己化解矛盾，處理突發事件的能力不足，有36.07%的人認為創新能力不夠，有34.70%的人認為統籌協調、處理利益關系的能力不強，有31.96%的人認為縱覽全局、科學決策的能力較差，還有31.96%的人認為調查研究、持續學習的能力有待于進一步提高。

3．工作方法簡單，工作作風不深入。目前，鄉鎮干部在工作之風方面中有不太好的“四化”傾向:即作風“機關化”，高高在上、深入調查研究少，工作中憑想當然發號指令、指手畫腳，形式主義較重;包村形式化，雖然各鄉鎮都建立健全了干部包村制度，但包村干部一般只做“傳達員”，蜻蜓點水轉一轉的多，撲下身子幫助群眾解決困難的少;方法簡單化，一些鄉鎮干部專業知識薄弱、對政策理解不透，工作中憑主觀意識、以往經驗，不講究方式方法，甚至采用高壓政策，導致干群關系緊張，工作被動;形象“非公仆化”，少數鄉鎮干部下鄉時熱衷于奔大戶、富戶和村干部，無形中拉大了與農民群眾的距離。再加上個別干部辦事不公，以權謀私，群眾十分反感。這些都嚴重損害了人民公仆的外在形象。

(三)干部交流力度小，晉升空間窄

1．科級干部晉升空間有限。有32.42%的人認為鄉鎮干部晉升渠道不暢，晉升空間機會有限。一個鄉鎮，科級干部指數大約在7～9職，由一般干部晉升副科級人數寥寥，由副科級晉升正科級就更少，由正科晉升為副處更是鳳毛麟角。

2．一般干部交流力度不大，在一個鄉鎮工作時間都比較長。從調研情況看，工作年限在10年以上的有70%，其中:11～20年占28%，21～30年占34%，30年以上8%。有46.12%的人認為組織只重視領導干部交流，不重視一般干部的流動;44.75%的人認為部門與鄉鎮之間的交流幾乎沒有;44.29%的人認為一般干部鄉鎮之間的交流也很少。

3．年輕干部后備人才不足。一些年輕的干部不愿到鄉鎮工作，那些通過公務員考試招進的大中專畢業生工作穩定性差，工作1～2年就想調往縣城。那些由組織部門安排的“大學生村官”和選調生，在基層工作1～2后又被組織部門調到上級部門，或者通過其他方式，如考研究生、考高一級的公務員，離開鄉鎮另謀高就，導致優秀的年輕鄉鎮干部人才流失嚴重，后備干部儲備不足。

(四)權責不對等，工作難開展

1．執法與責任不對等。執法在部門、責任在鄉鎮，如林業執法主體在林業局，森林防火的責任在鄉鎮。

2．投入與收益不對等。投入鄉鎮，收益歸部門，如按照農村稅費改革政策，稅費改革以后學校基礎設施投入主要依靠縣級教育部門，但是實際上教育負債還是依靠鄉鎮政府，而教師的調配權完全在縣級教育部門。

3．管理與罰沒不對等。管理靠鄉鎮、罰沒歸部門，如社會治安綜合治理，實行鄉鎮負責制，但有關罰沒款收入都歸公安部門。由于權責不對等，導致許多問題“看得見的管不著，管得著的管不好”，干部在工作上常常是上下為難、兩頭受氣。

(五)工作壓力大，工資待遇差

1．工作任務重、壓力大。鄉鎮基層工作面廣、量大、事雜、任重，“上面千條線，下面一根針”，特別是一些階段性、臨時性、突擊性任務比較多，鄉鎮干部經常“跑斷腿，磨破嘴”，工作壓力大。

2．工作有風險、群眾不理解。有風險、有苦惱。上級有關部門，凡事有考核，輕則受批評，重則“一票否決”，讓鄉鎮干部膽戰心驚，如履薄冰。調查中，有44.29%的人對群眾不理解自己的工作而苦惱，有31.96%的人因社會對自己的工作有偏見而感到不滿，有33.33%人覺得自己的社會地位低，上級領導對自己的意見不重視而不爽。

3．工資待遇低，生活環境差。在調研中，有68.95%的人認為工資待遇太低。大多數鄉鎮的干部的獎金、津貼、補助，只能停留在帳面上，根本無法兌現，成為一張“空頭支票”。有的出差、加班、通訊補助更無從談起。有些鄉鎮地處偏遠山區或海島，離縣城駐地較遠，交通不便利，購物、看病、子女上學不方便、業余文化生活不豐富，搞得干部心力交瘁。

四、問題產生的主要根源

(一)干部隊伍建設缺乏總體設計

從現實情況看，目前我省鄉鎮干部隊伍人員構成復雜，有公務員、事業編制、外聘人員還有工勤人員，每一種成分的比例沒有具體要求。另外，干部的學歷和專業知識也沒有明確的要求，導致鄉鎮干部武大郎開店，什么人都可以，人員構成不盡合理，需要政府有一個整體建設方案。

(二)對干部的思想教育工作重視不夠

在調查中，有40%的人認為應加強黨性修養，有46%的人認為應增強鄉鎮干部的事業心和責任感，還有37%的人認為應加強作風建設。改革開放30多年，我國經濟發展取得了巨大就成，但是思想教育工作沒有跟形勢發展的需要，沒有做到兩手抓、兩手硬，結果經濟建設搞上去了，而思想道德在滑坡，部分領導干部理想信念淡薄、思想覺悟不高、責任心、事業心和敬業精神不強，個別干部違法濫紀、以權謀私、貪污受賄、嚴重敗壞了干部隊伍形象，在群眾中影響極壞。

(三)干部的教育培訓滯后于經濟社會發展

隨著經濟社會發展的不斷深入，鄉鎮工作面臨許多新情況、新問題、新挑戰，但是對鄉鎮干部的教育培訓沒有跟上經濟社會發展的步伐，教育培訓的內容陳舊、方式單一，聽講座時間多，到現場實地講解的少;政治理論學習的多，市場經濟知識和現代科技知識專業培訓的少;內部開展教育培訓的多，走出去考察學習的少;科級干部參加培訓的多，一般干部受訓的少，導致教育培訓缺乏時效性、針對性，干部的素質能力難以適應新時期經濟社會發展的問題越來越突出。

(四)干部工作職責定位不明確

鄉鎮工作事無巨細、包羅萬象，對上要完成上級黨委政府及各部門部署任務，對下要組織指導各村干部和群眾開展工作，一些臨時性、突擊性、階段性的工作也比較多，鄉鎮干部經常是顧了這頭顧不上那頭，真可謂“上面千條線，下面一根針”。另外，在實際工作中，經常出現“看得見的管不著，管得著的管不好”的現象，鄉鎮干部是上下為難，兩頭受氣。許多鄉鎮干部不知道自己究竟應該“做什么，怎么做”，不清楚自己具有哪些職權和職責，導致心理負擔重、工作壓力大，有困惑迷茫感，工作的積極性、主動性受到影響。

(五)干部的管理機制不健全

一是干部選拔用人機制不全，有27%的鄉鎮干部認為進口偏窄、出口受阻、晉升交流難，干部隊伍缺乏生機活力;二是干部考核工作機制不全，考核工作不到位，考核內容虛的多、實的少，定性多、定量的少，內部相互評議的多、聽取基層群眾意見的少，打招呼的、說情的在民主評議中的越來越常見，公平性、透明度不高;三是干部考核激勵機制不全，考核結果在干部職務晉升、工資待遇、生活條件和誡勉懲處等方面，體現的不夠充分，干部工作熱情、工作效能都受到影響。

吳鐵成一見到戴笠，就批評他說：“雨農啊，這幾天，山城政界搞‘吼’了，都是你惹的禍啊。你那樣搞法，自認為是忠于領袖和國家，那是你個人的想法，不一定是大家的想法。你給黨國、給領袖幫了倒忙。你們做特務、情報工作的，要準確無誤嘛。黃炎培雖然可恨，但他愛國和堅決抗日的態度，是眾所周知的。說他家藏有日偽人員，沒有哪個會相信的。下面有這樣的情報來，作為局長，你應慎重地研判一下，不能糊里糊涂地下令叫部下去亂搞。雨農，你知道，我過去也做過半個情報人員的公安局長。我那時處理這類問題非常慎重。這一回你恰巧碰到天不怕地不怕的黃炎培頭上，所以鬧得你下不了臺。以后，你一定要吸取這次的教訓。”

(六)干部依法享有的收入政策得不到貫徹落實

鄉鎮干部依法享有的收入，除統發工資外，獎金、津貼、補助、福利等往往都與鄉鎮財政收入狀況掛鉤。財政收入狀況好的鄉鎮，鄉鎮干部依法享有的收入政策就能得到落實。財政收入狀況不佳的鄉鎮則無法落實兌現，只能“水中看月”，至于節假日的加班補助、誤餐、通訊、交通補貼等更是無從談起。但是，同類別的在省級、地市級工作的干部情況就不一樣，他們依法享有的待遇都能得到兌現，城鄉差別尤為突出。

五、鄉鎮干部隊伍建設的對策

針對鄉鎮干部隊伍中暴露出來的問題，各級黨組織不能掉以輕心、任其發展，要高度重視，采取有效措施加以解決，為新農村發展提出強有利的人才支持。

(一)加強思想政治教育，著力提高鄉鎮干部政治素養和道德水準

1．加強理想信念教育，進一步增強道路自信、理論自信和制度自信。開展馬克思主義基本原理和毛澤東思想的學習，引導他們加深對馬克思主義和毛澤東思想的精神實質和思想精髓的理解，掌握其基本理論和科學體系。在現階段，要組織好中國特色社會主義理論、十八屆三中全會精神和習近平總書記系列講話精神的學習，把思想統一到黨中央的戰略部署上來。

2．加強社會主義核心價值觀教育，進一步增強干部的職業道德、社會公德、家庭美德和個人品德，引導干部牢記責任、敢于擔當、干事創業、銳意進取，團結帶領農村群眾為建設社會主義新農村而奮斗。

3．加強黨的群眾路線教育，進一步改進工作作風。以“四風”建設為抓手，引導鄉鎮干部牢記“兩個務必”，堅決反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，深入農村、體察民情、了解民意，把百姓的合理訴求作為自己工作的目標，切實為百姓排憂解難。

(二)加大教育培訓力度，著力提高鄉鎮干部履行崗位職責的素質能力

1．積極開展各種知識教育。推進城鄉一體化發展，需要鄉鎮干部具有一定的經濟、政治、文化、社會、生態和哲學、歷史、科技、法律等方面的知識，尤其是各種新的知識，比如互聯網知識、新能源、新材料、新農業等。而在這方面，鄉鎮干部的知識比較欠缺，知識結構不盡完善，改革開放的視野不夠開闊，科學人文素養不高，嚴重阻礙了新農村發展和城鄉一體化推進的速度，加大對鄉鎮干部各種知識的培訓教育刻不容緩。

2．著力加強各種能力的培養。新農村建設和城鄉一體化發展會遇到許多新情況、新問題、新矛盾和新挑戰，要解決這些問題和矛盾，就必須加強各種能力的培養。一要加強社會主義法治精神、法治理念和法律法規教育，提高鄉鎮干部科學執法、民主執法和依法執法的本領;二要加強和創新社會管理等方面的培訓，提高鄉鎮干部做群眾工作能力和建設和諧社會的本領;三要加強領導能力的培訓，著力提高鄉鎮干部統攬全局、科學決策，化解矛盾、應對突發事件，統籌協調、處理利益關系的能力。

3．為鄉鎮干部素質能力提高創造條件。充分發揮市縣兩級黨校、行政學院的作用，有計劃地安排鄉鎮干部進行輪訓，培訓的重點應側重“三農知識，基層維穩、經濟發展和社區管理”等方面的知識和技能［2］。同時，制定相應的鼓勵政策，支持年輕的鄉鎮干部到高等學校進修或攻讀學位，進一步優化知識結構，不斷拓寬視野，增長見識。

(三)完善鄉鎮干部選拔任用機制，著力提高選人用人質量

1．制定科學的選拔任用人才政策。一要堅持五湖四海、任人唯賢，德才兼備、德育為先，注重實績、群眾公認的原則，讓想干事、能干事、會干事的優秀人才充分涌現，努力做到人盡其才、才盡其用;二要堅持民主、公開、競爭、擇優的原則，在選人任用前，一定要廣泛征求意見，傾聽群眾的心聲，增加工作的透明度，提高選人用人公信度，決不讓誠實人、成績突出的人吃虧，也決不讓哪些投機鉆營、拈輕怕重、跑官要官的人占便宜獲利;三要堅持人職匹配的原則，將有能力的人調配到適合自己的崗位上最大限度地發揮其聰明才智。

2．堅持“憑實績、為發展”配干部的用人導向。組織部門要注重從有鄉鎮工作經歷的干部中選拔領導干部，激發鄉鎮干部的工作熱情，讓干部在基層鍛煉成長，使人才向基層流動。選拔市縣區黨政機關部門主要負責人，要優先考慮在鄉鎮領導崗位工作過的干部。選拔鄉鎮主要領導干部，一般要考慮有在鄉鎮工作的經歷;擔任鄉鎮股級干部一般應具有駐村工作經歷。注重選拔使用在完成重大任務、應對重大事件中取得突出成績，以及長期在鄉鎮尤其在山區、海島等條件艱苦地方工作，并取得突出成績的干部。

3．加強班子建設，優化班子結構。班子配備要充分考慮年齡、專業、性格、經驗等諸要素的差異，做到年齡互補、智能互補、性格互補。要注重從基層一線選拔任用人才，把政治素質好、工作能力強、作風過硬、熟悉農村工作的干部選配到鄉鎮領導班子。鄉鎮黨政正職，一般要經過多個崗位鍛煉、能縱覽全局、作風民主、善于抓班子帶隊伍的優秀干部中選拔。

4．加大鄉鎮干部輪崗交流力度，合理配置人才資源。加強鄉鎮干部輪崗交流，能有效促進干部隊伍的有序流動和人才資源的合理配置。輪崗交流要有針對性，注重實效性，讓班子成員有“盼頭”，一線表現突出的干部有“奔頭”［3］。一是以重點培養為目的的交流，將基本素質好、潛力大的年輕干部交流到基礎條件相對差、矛盾相對多的單位，使他們在艱苦的環境中經受磨礪、豐富經歷、增長才;二是以優勢互補為目的的交流，將沒有基層工作經歷的機關干部交流到鄉鎮工作，將欠發達地區的干部交流到發達地區，同時注重知識、專業和年齡的互補，做到互相學習、互相借鑒、優勢互補、相得益彰;三是以獎勵照顧為目的的交流，對長期在欠發達、邊遠山區、海島等生活工作條件差的鄉鎮工作的干部，并且工作表現好，成績突出的，要把他們調配到市縣區機關或到經濟發展好的鄉鎮工作，以表示對他們所做工作的肯定［4］。

(四)建立科學公正的干部考核評價激勵機制，激發鄉鎮干部隊伍活力

1．建立科學公正的干部考核體系。一要確定正確的考核原則，按照“平時與定期、定性與定量、領導與群眾、內部與外部”相結合的原則，突出考核的針對性、靈活性和公平性;二要運用正確的考核方法，建立一個“權責統一、目標明確、突出成績、效能管理”有機結合的考核體系，運用“360度績效考核”法［5］，對鄉鎮干部進行全方位的考核;三要確定好考核內容，以鄉鎮干部工作職責和年度工作目標為考核內容，取消各種不切實際的達標評比活動;四要確定好考核的主體。鄉鎮領導班子和黨政主要領導干部考核，主要由市縣區的黨委組織部門來組織實施。鄉鎮一般干部，由鄉鎮黨委來負責考核。

2．建立科學公正的評價體系。一要確定好評價指標的權重，對具有全局性、關鍵性的指標要賦予較大的分值和權重。對能量化的指標一定量化，對難以量化的指標可采取定性分析比較，分出等級類別。二要確定好評價的方法，評價方法可以采取單項評價和總體評價相結合，單項評價是對某一項考核指標完成情況的認定。總體評價是對領導干部做出的一個總的評價，通常采取民主測評的方法進行，評價等級一般分為好、較好、一般和較差或者優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等級，并根據領導干部的職責不同賦予指標和總體評價不同的分值和權重，計算出每人的得分總數。三要確定好評價主體。鄉鎮干部的政績主要是由群眾來評價，不僅上級領導、同級班子成員和下屬部門負責人要評價，更要有基層黨組織、黨外人士代表、離退休代表、村(居)干部和老百姓的代表評價，確保評價的廣泛性、民主性和公正性。

3．建立科學公正獎懲體系。對考核評價為優秀、德才兼備、群眾公認的干部要提拔重用，甚至破格提拔，同時提高優秀者的福利待遇、生活水平，解除其后顧之憂;對主要領導干部考核定位不稱職的，或確有問題的要進行誡勉談話，必要時給予降職或免職處理;對其他干部考核定位不稱職或基本稱職，以及工作實績平平、不適應現任崗位，在雙向選擇中落聘的，給予待崗處理，待崗時間一般為6～12月，由原單位安排具體工作或由上級組織安排參加培訓、臨時工作等，待崗期間只發基本工資。待崗結束后，經考核，表現好的干部可以按原職級或低于原職級安排職務，表現較差的，連續兩年考核確定為不稱職的，予以辭退。

［1］胡錦濤．在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［N］．人民日報，2012－11－08(01)

［2］劉永江．加大培訓力度，暢通鄉鎮用人渠道［J］．中國機構改革與管理，2013，(3):39－40．

［3］呂小瑞．提高鄉鎮干部執行力研究［J］．中共中央黨校學報，2010，(6):57－60．

［4］萇靜．新時期鄉鎮干部隊伍建設中的問題與對策［J］．湖南工業大學學報，2011，(10):79－83．

［5］孫健．360°績效考核［M］．北京:企業管理出版社，2003:3 －18．