環境保護與資源利用

摘要：經濟的發展與環境的保護相輔相成，在發展經濟的過程中需要對環境保護與資源利用進行高度的重視。秸稈焚燒一直都是一個老大難的問題，不僅僅是對資源的浪費，同時還會對環境產生破壞。在文中分析了秸稈焚燒的成因以及綜合利用，在此基礎上進一步明確了秸稈利用是社會永續發展和生態文明建設的需要，并如何對秸稈焚燒開展綜合治理提出了幾點建議。

關鍵詞：秸稈焚燒；利用；環境保護

環境問題是關系到人民生活質量和身體健康的一件大事，因而“環境”成為了使用率較高的一個詞匯。2014年11月在北京召開的“APEC”會議和剛剛過去的抗戰70年閱兵式，北京周邊省份全部加入到“空氣保衛戰”中，實現了藍天工程。由于前些年以犧牲環境為代價的高速發展，曠日持久的霧霾天氣席卷全國多個城市，現在環境治理成了各級政府的一項重要任務，有些省市已把環境質量考核作為領導班子考核評價的重要內容，并實行“一票否決”，嚴懲環境違法行為已成為全社會的責任。作為政協人資環委員會的一員，有責任為社會環境保護和資源利用奔走呼號。近期到農產區調研，就秸稈焚燒對環境的污染以及如何治理和利用的問題，對一些鄉鎮進行了走訪調查。

一、秸稈焚燒成因與綜合利用

（一）秸稈焚燒之禍的成因

“國家大本，食足為先”，原來生產水平低的時候，農作物產量低，隨之產生的秸稈也少。農民用不上煤和電，除喂養牲畜和積肥外，基本全用于燒水做飯?，F在由于糧食產量增長迅速，農業廢棄物也隨之大量增加，目前我國現狀是工業化利用水平還處在一個較低的水平，農村勞動力大量進城，留守人員大多是老弱婦孺，嚴重制約農業科技進步的發展，也讓秸稈利用在打捆、運輸等初級環節就受到勞動力的限制。

（二）秸稈再利用價值非常高

秸稈是成熟農作物莖葉（穗）部分的總稱，通常指小麥、水稻、玉米、薯類、油料、棉花、甘蔗和其它農作物在收獲籽實后的剩余部分。秸稈富含氮、磷、鉀、鈣、鎂和有機質等，是一種具有多用途的可作為肥料、飼料、基料、原料和燃料利用的農作物廢料，作為未來新興的生物質能源，具有重要的商業化利用價值，它可以逐步替代不可再生、高污染、低效率的一次性化石資源。生物新能源作為一種可再生的綠色清潔能源，發展空間不容小覷。

（三）秸稈綜合利用的途徑

秸稈綜合利用的主要途徑簡單來說：作為肥料和飼料，適合農戶和養殖戶操作；作為基料，適用于生產食用菌企業；作為工業原料，可用于造紙、制造酒精、建材和一次性食品包裝盒等產業發展；作為燃料，可直接用于發電節約煤炭資源；作為新型能源原料，可以利用發酵制取沼氣、生產新型燃料等?？傊?，秸稈在農業廢棄物中可綜合利用途徑非常廣泛。

二、秸稈利用是社會永續發展和生態文明建設的需要

隨著人類上千年的開采使用，地球上資源日漸枯竭，總有一天會消耗殆盡。據統計，我國每年僅農作物秸稈和農產品谷殼等就有7億多噸，就地焚燒不僅浪費資源，還導致嚴重的環境污染，造成人文環境的破壞。實踐證明，農產品廢棄物循環利用，既節約能源資源，又減少了對生態環境的破壞和污染，變廢為寶。以山東龍力生物科技公司（國內上市公司代碼002604）為例，該企業以玉米秸稈為原料，生產功能糖、淀粉及淀粉糖等產品，并循環利用功能糖生產中產生的玉米芯廢渣生產第2代燃料乙醇新能源產品，并將“吃干榨凈”后的廢渣再利用生產隔熱保溫建筑材料，取得非常好的經濟和社會效益。這類企業的發展“不與人爭糧，不與糧爭地”，是目前通過農業廢棄物資源化利用發展的典范。

黨的十八大報告提出“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”。2013年中央一號文件明確提出要“加強農村生態建設、環境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉村”。保護好環境和資源，讓民眾呼吸上潔凈的空氣遠比單純GDP增加更有意義。

三、秸稈焚燒治理需要政府扶持與市場運作共同來完成

（一）秸稈焚燒治理是一個系統的工程

秸稈焚燒治理是一個討論了許久的話題，坊間、網間、兩會期間、科研單位、政府部門都在關注這個問題，對于秸稈焚燒問題，各地都重拳出擊，下大力氣進行整治，通過建沼氣池、建發電廠等措施開發秸稈再利用，然而每到糧食收割時節，焚燒現象依舊頻現，為什么秸稈焚燒是一個屢禁不止的問題。這說明看似簡單的秸稈焚燒問題背后，是一個涉及多主體、多鏈條、多行業的系列問題，絕不是靠環保部門或鄉鎮一級政府單兵突進就能解決的問題，絕不是一紙文件、一個禁令、一份責任狀就能解決的問題。需要“頂層設計”和“微觀治理”有機結合才能完成。

以往全國各地在秸稈焚燒問題上，基層政府部門主要采用行政手段進行懲處，雖說行政手段的“蹲、守、抓、堵”的確取得了一些成效，但在巨大的行政成本下，并沒有達到理想的效果，還易引發民怨。這說明單靠環保部門和鄉鎮一級政府是解決不了問題的，以往專家、學者發表的觀點基本上是站在一個部門、一個行業或農村現狀來談，難免帶有一定的局限性和缺乏協調性。由于這種局限性，造成了部門各行其是，各掃門前雪，形不成一種合力，治理只是在局部產生作用，達不到根治的效果。現代市場經濟條件下有些事情不可能單靠一個部門就能來完成，要達到根治，就必須是一個由多主體參與的具有系統性聯動的集體行動，是一個系統的工程。只有靠各個部門、各個環節的有機結合，由政府引導，借助市場手段，調動農民和社會經濟組織多主體積極參與共同完成，“各炒一個菜，共辦一桌席”才能發揮出合力的功效。

（二）秸稈焚燒治理需要用“組合拳”來完成

秸稈作為一種可以廣泛利用的資源被破壞從而形成禍患、且久治不愈。這種現象說明，秸稈焚燒治理絕不能僅靠行政手段，更要靠扶持政策的推動和借助市場手段來完成。從經濟利益上講，秸稈是否焚燒的關鍵在于農民利益和秸稈利用企業的利益。市場經濟環境下的經濟主體都是“理性人”，所以秸稈治理要在法治建設的同時，運用好政策，用市場經濟的手段，通過價值取向來引導農民，用“疏”的方式把農民的秸稈負擔轉化為農民的秸稈利益。

我認為秸稈焚燒治理的總體思路應該是：1、統一思想認識，解決眼前利益和長遠利益的矛盾。有些地方政府在秸稈焚燒問題上缺少規劃，平時不作為，到了農收季節才開始抓禁防工作，主要采取行政處罰方式解決眼前問題，重“堵”輕“疏”。許多地方注重招商引資，以大項目帶動經濟發展，忽視了環境保護和資源利用類小微企業的發展。秸稈綜合利用企業雖不能帶來巨大的稅收效益，但作為一個新興產業會產生非常好的社會效益，近，可以為農民增收，解決污染問題；遠，則是為后人保護資源和環境，是為子孫后代造福的大工程。2、解決好制度設計問題。把中央部委相關的條狀法規政策與地方政府的塊狀行政政策密切結合起來。治理政策的出臺和落實要靠各部門協調，全社會的共同責任來完成，以往存在的部門不配合，互相推諉，各行其道的問題，要靠“頂層設計”來消除這種障礙，提升辦事效率。3、解決收集秸稈儲運問題。秸稈收集儲運問題已成為制約秸稈產業化發展的主要瓶頸，是解決秸稈焚燒問題的關鍵。這個關鍵性問題不解決，談其大規模提高秸稈綜合利用率都是一句空話。4、解決利用滯后特別是工業化利用滯后的問題。目前農業保持持續穩產高產，農業廢棄物增加與綜合利用滯后形成矛盾，在宏觀上需要用政策調動社會力量積極參與秸稈綜合利用，注重工業與農業的互動發展。5、扶持合作經營、聯戶經營、家庭農場經營，以規?；苿訖C械化，解決無勞動家庭秸稈撿收、運輸困難的問題。6、解決涉農政策碎片化問題，對現有涉農和環境保護方面的財政資金進行整合歸并，調整投入方式，使秸稈焚燒治理和農民增收之間形成直接關聯關系，為環境保護制定激勵性政策。7、解決好農機具生產企業的發展問題。國內農機具生產技術存在留茬過高，多數沒有秸稈粉碎拋撒裝置，壓塊技術不能達到秸稈收儲的需要，對秸稈利用的后續環節產生影響，同時也存在價格和農民收入不配比的問題，通過對先進機具獎補的促銷方式，淘汰落后機具的生產。8、把秸稈綜合利用納入到轉方式，調結構的整體規劃工作中，在產地考慮秸稈收集半徑的問題，合理配置建立秸稈利用企業，節約收購運輸成本，使行業發展形成一個良性循環。

四、科學的補助政策是秸稈焚燒治理的“發動機”、“助推器”

秸稈綜合利用從目前實施的情況看，是社會效益、環境效益遠大于經濟效益。單純從經濟角度看，目前企業經營和農民利用的積極性都是很低，有些只能靠政府補貼才能維持。也就是說治理秸稈焚燒問題單純依靠行政禁令或市場手段都是不可能完成的，必須依靠政府的引導和扶持政策的強力推動才能完成。在財政資金存量既定、增量有限的情況下，特別是地方財力較差的地區，怎樣行之有效的運用補貼政策，把解燃眉之急轉化成為長效治理機制。

（一）加快推進財政補助政策的完善

政府補助有利于催生行業的興起，政策帶動市場，市場引導產業。目前各級政府都在探索、研究和調整財政支農惠農思維方式的轉變和制度創新，整合已有的涉農政策，廢止一些重復和低效的補助形式。2014年，財政部已出臺專項補助新政，合并和廢除部分項目，整合將讓補助政策更加科學規范，更有針對性、可操作性。我認為在整合專項補助資金項目的同時，還應調整扶持方向，凸顯社會發展新需求。目前財政的涉農補助主要體現在農業增收上，在農業廢棄物利用方面，雖然也有沼氣和秸稈能源化利用補助項目，但從項目和資金數量上都占比很小，政策面對生態農業和環境方面的投入甚微，起不到放大財政資金調控作用的功效。

要完善財政補助政策，首先要解決涉農政策碎片化和投入方式問題。有些地方對秸稈機械化還田每畝按照8至12元不等的標準給予補貼。目前農村勞動力缺乏，用人成本遠遠大于補貼，如果做到秸稈的機械化還田，農民還要拿出數倍于補貼的錢才能完成。類似這種補助結果是政府掏了腰包，農民還不滿意，效果還沒達到。目前有些地方政府對企業的財政補助資金也存在投向問題，補助對接項目主要流向了當地較有影響的成熟企業。對于那些投資大、周期長、微利甚至虧損的秸稈利用企業，政策推動力度不夠。秸稈綜合利用企業僅憑社會力量投資興辦很難做到，必須在土地、稅收、財政、金融等方面給予政策支持。要做到政府為主導，科學運用行業補助政策，妥善解決農民利益和秸稈利用企業的效益問題，調動社會力量積極參與，才能實現秸稈綜合利用可持續發展。

（二）科學界定政策的支持范圍

要破解秸稈焚燒之困，首先要從政策面上研究制定秸稈焚燒治理體系的支持范圍，以保護農民利益和促進秸稈利用企業健康發展為基點設立補助項目。總體框架：一是以價格為杠桿，把秸稈回收當作農民增收點。仿照糧食收購最低保護價制度來激勵秸稈回收，防止經營公司壓價，挫傷農民積極性；二是政府應根據當地實際情況，可在糧食收購站附近建立秸稈回收站，把糧食收購和秸稈回收結合起來；也可建立秸稈垛儲集散地，由政府組織清運，解決家庭收儲運輸困難問題，為工業化綜合利用提供條件；三是研發補助。支持生產廠家研發、生產便于操作、有利于秸稈回收利用的低成本農機設備，通過對先進機具獎補的方式，淘汰落后機具的生產；四是農機具購置補助。結合現有農機購置補助政策，增加以舊換新等內容，提高補助標準，讓農民少拿錢、辦大事，促進機械化的推廣普及；五是采取“以獎促治”的方式，制定切實可以達到設計效果的補助政策，直接獎補低茬收割或粉碎還田的農戶，從源頭上解決秸稈焚燒問題；六是結合高標準農田建設資金，整體推進對農業田間道路的整修，保障機械設備能夠到達田間地頭，提升機械化操作空間；七是結合節能減排、新能源發展、循環經濟支持政策，制定適合秸稈綜合利用生產加工企業的支持政策，為秸稈回收利用打開通道。

為促進環境治理和節能減排，最近成品油消費稅連續上調，可從提高收入中拿出一定比例作為獎補資金對接秸稈綜合利用的各個環節，解決農民利益和企業生產成本這一關鍵問題。鼓勵和引導企業在經濟發展進入新常態時期，通過轉方式、調結構優先向秸稈綜合利用項目發展。

綜上所述，破解秸稈焚燒之困，有賴于工業和農業現代化的互動發展去解決，有賴于依法治國和政府扶持政策的結合來推動，有賴于社會各界的投入和農民環保意識的增強來完成。當農業廢棄物可以變成農民和企業增收途徑時，相信秸稈就再也不會被付之一炬。

治理秸稈焚燒，搞活一片經濟，富裕一地農民，贏得一片藍天。

作者簡介：丁兆林，山東省政協委員，單位：山東省政府研究室