城市社區(qū)治理研究

摘要：如何構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)期城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展需要的社區(qū)治理新模式成為一項(xiàng)亟待研究的課題。本文在論述當(dāng)前我國城市社區(qū)治理模式的基礎(chǔ)上，以南岸區(qū)社區(qū)治理為例，就新時(shí)期如何做好社區(qū)治理進(jìn)行了探討，并就未來社區(qū)治理研究作出了展望。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；社區(qū)治理；三事分流

1、概述

社區(qū)，是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體，社區(qū)治理則是以該區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，區(qū)域內(nèi)的政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)的公共事務(wù)的一項(xiàng)活動(dòng)，社區(qū)治理更多體現(xiàn)的是社區(qū)范圍內(nèi)的不同主體依托各自資源所發(fā)揮的相互作用的一種模式。在“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出，“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體?！彪S著我國城市化進(jìn)程的加快，多元化社區(qū)治理模式導(dǎo)致的治理效率低、服務(wù)專業(yè)水平落后、居民缺乏社區(qū)精神等問題也影響了城市的健康發(fā)展，因此，強(qiáng)化城市社區(qū)治理體系的研究，探索新型城市社區(qū)治理模式，是推動(dòng)城市文明、社會(huì)和諧、可持續(xù)發(fā)展亟待研究的重要課題。

2、城市社區(qū)治理模式

城市社區(qū)是現(xiàn)代化所催發(fā)的傳統(tǒng)整體性社會(huì)解體、分化的結(jié)果，是國家和社會(huì)出現(xiàn)二元分野的現(xiàn)代表征[1]?，F(xiàn)代城市社區(qū)治理模式有著較大差別，不同模式之間的區(qū)別主要取決于政府和社區(qū)之間的權(quán)能配置方式。從政府和社區(qū)之間權(quán)能關(guān)系的差別，可以將社區(qū)治理模式分為三種典型類型：傳統(tǒng)型社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)以及行政化社區(qū)。也有學(xué)者將我國的城市社區(qū)治理模式歸納為行政引導(dǎo)型（顯著特征表現(xiàn)為政府組織是社區(qū)治理的主體，行政管理手段是主要治理方式）、自治型（社區(qū)居民和社區(qū)組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著核心作用）、混合型（又叫合作型）、企業(yè)主導(dǎo)型（物業(yè)管理公司在社區(qū)治理過程中發(fā)揮突出作用的模式）[2]。

表1：當(dāng)代中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的三種典型類型[3]

傳統(tǒng)型社區(qū) 協(xié)作型社區(qū) 行政化社區(qū)

治理網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)展 駐區(qū)單位 NGO（業(yè)主委員會(huì)） 社區(qū)工作站

NGO（業(yè)主委員會(huì)）

協(xié)作的主要形式 非正式關(guān)系 協(xié)商或協(xié)調(diào) 協(xié)商

典型個(gè)案 南京市蘇州路社區(qū)

天津新村社區(qū) 南京九龍新寓社區(qū)

上海華山社區(qū) 深圳彩虹社區(qū)

2.1傳統(tǒng)型社區(qū)治理模式。傳統(tǒng)型的社區(qū)治理主要是由代表政府的社區(qū)居委會(huì)作為單一的治理主體，發(fā)揮著治理社區(qū)的角色功能，在傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式中的社區(qū)居委會(huì)既是貫徹上級(jí)政府（鎮(zhèn)或區(qū)一級(jí)政府）的“代理人”，也是社區(qū)公民權(quán)利的“代言人”，另外，還發(fā)揮著社區(qū)公益性服務(wù)的“提供者”三重角色。在傳統(tǒng)型的社區(qū)治理模式中，居民的參與性較小，業(yè)主委員會(huì)（甚至沒有成立業(yè)主委員會(huì)）的功能基本得不到有效發(fā)揮，也不參與社區(qū)公共事務(wù)的治理。

2.2協(xié)作型社區(qū)治理模式。在協(xié)作型社區(qū)治理模式中，社區(qū)黨委（及其上一級(jí)政府）、業(yè)主委員會(huì)以及物業(yè)公司和社區(qū)NGO等主體共同參與到社區(qū)治理中，這些主體與社區(qū)居委會(huì)共同承擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)治理的責(zé)任。在協(xié)作型社區(qū)治理模式下的社區(qū)中會(huì)普遍成立若干個(gè)業(yè)主委員會(huì)，由業(yè)主委員會(huì)代表業(yè)主行使相關(guān)權(quán)利，并與社區(qū)居委會(huì)形成一個(gè)較為明確的分工，即業(yè)委會(huì)主“管物”，社委會(huì)主“管人”，此外，社區(qū)NGO也會(huì)積極參與到社區(qū)公共事務(wù)管理中來。但是，在協(xié)作型社區(qū)治理中，由于沒有強(qiáng)制約束力，因此各個(gè)治理主體之間的協(xié)作難以僅僅依賴非正式關(guān)系完成，必須要借助協(xié)調(diào)或協(xié)商來實(shí)現(xiàn)。比如，一些社區(qū)中成立社區(qū)聯(lián)席會(huì)議、社區(qū)黨支部結(jié)對(duì)共建等協(xié)商組織，把參與社區(qū)治理的多元主體集合起來，實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)。這一類的治理模式多見于新建的商品房以及社區(qū)居民公共精神較強(qiáng)社區(qū)。

2.3行政化社區(qū)治理模式。行政化社區(qū)與協(xié)作型社區(qū)治理模式較為接近，所不同的是行政化社區(qū)治理模式在社區(qū)構(gòu)建一級(jí)政府，實(shí)行“居”、“社”分離，設(shè)立社區(qū)工作站（街道排出機(jī)構(gòu)）來承擔(dān)政府的相關(guān)職能，社區(qū)工作站人員屬于事業(yè)單位或公務(wù)員編制。在行政化的社區(qū)治理模式中，社區(qū)工作站由于是政府的角色扮演者，擁有更多政府的公共財(cái)政和公共權(quán)利，在多元主體中的地位更加凸顯。社區(qū)治理通常是由社區(qū)工作站組織社區(qū)黨委、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、相關(guān)NGO、駐區(qū)單位等共同參與，召開聯(lián)席會(huì)議，協(xié)商一致解決。

總體而言，我國城市社區(qū)治理在不斷探索中取得了顯著成就，在整個(gè)城市發(fā)展、社會(huì)治理中發(fā)揮著穩(wěn)定器、推動(dòng)者的角色。但，由于社區(qū)治理的行政化、多元化導(dǎo)致了治理效率較低，尤其是社會(huì)文明發(fā)展程度不斷提高，社區(qū)治理的專業(yè)化、職業(yè)化水平不高，社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主動(dòng)性、積極性不高，出現(xiàn)了不同程度的“社區(qū)冷漠癥”，削弱了社區(qū)發(fā)展動(dòng)力。

3、重慶市南岸區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新研究——“三事分流”

重慶市南岸區(qū)位于長江南岸，下轄8個(gè)街道、7個(gè)鎮(zhèn)，人口65.1萬人（2013年），近年來，在推動(dòng)社區(qū)治理過程中，重慶市南岸區(qū)以基層議事協(xié)商制度為核心，探索開展“三事分流”工作法，統(tǒng)籌社區(qū)治理中的多元主體之間的利益關(guān)系，切實(shí)提高居民社區(qū)自治的主動(dòng)性和積極性。2014年，國家民政部把“三事分流”

表彰為“2014年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”。2015年8月，南岸區(qū)被國家民政部確定為第三批“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。

3.1“三事分流”內(nèi)容?！叭隆奔锤鶕?jù)社區(qū)治理主體的職責(zé)權(quán)限，以及社區(qū)群眾的訴求，把政府管理事項(xiàng)及公共服務(wù)納入到政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)處理解決，是為“大事”，而村（居）公共事項(xiàng)及公益服務(wù)，由村（居）委會(huì)主導(dǎo)，并與社區(qū)自治組織、社區(qū)社會(huì)組織以及社區(qū)單位共同協(xié)商解決，是為“小事”；村（居）民個(gè)人事務(wù)和市場(chǎng)供需服務(wù)，則交由社區(qū)居民群眾自行解決或?qū)で笫袌?chǎng)服務(wù)解決，是為“私事”。建立了“樓棟、小組、社區(qū)”三級(jí)議事、社區(qū)組織議事和“一事一議”機(jī)制，明確“三事清單”。其中，被認(rèn)定為“大事”的居民訴求，則通過“三級(jí)服務(wù)中心”和“服務(wù)群眾工作信息管理系統(tǒng)”，按照政府部門的職能職責(zé)層層提交相關(guān)部門兜底解決；被認(rèn)定為“小事”的居民訴求，則通過村（居）委會(huì)召集利益主體居民民主協(xié)商，按照“一事一議”民主決策的原則予以解決；被認(rèn)定屬于“私事”的居民訴求，則引導(dǎo)居民自行解決或?qū)で笫袌?chǎng)途徑解決。推動(dòng)了社區(qū)治理的科學(xué)化水平。目前，南岸區(qū)已形成鼓樓灣社區(qū)議事亭、后堡社區(qū)議事長廊、王家沱社區(qū)三級(jí)議事會(huì)議室等比較成熟的居民議事模式，有效解決了社區(qū)居民反映的困難和問題，極大地提升了群眾的滿意度和社區(qū)的治理水平。endprint

3.2“三事分流”社區(qū)治理創(chuàng)新意義。

南岸區(qū)實(shí)行“三事分流”從根本上明確了參與社區(qū)治理多元主體的權(quán)責(zé)邊界，也精簡了社區(qū)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，推動(dòng)職能歸為，厘清了政府、社區(qū)組織以及居民個(gè)人在社區(qū)治理中的角色和職責(zé)，進(jìn)一步增強(qiáng)居民參與社區(qū)治理的主動(dòng)性和積極性，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)群眾安全感、參與率、滿意度不斷提升，集訪重訪量不斷下降。如南岸區(qū)南坪社區(qū)通過成立社區(qū)公共事務(wù)中心，把社區(qū)居委會(huì)的行政職能完全委托給社區(qū)公共事務(wù)中心，玻璃街道辦強(qiáng)加給社區(qū)的行政職能，并由社區(qū)公共事務(wù)中心全盤負(fù)責(zé)公共行政事務(wù)的受理，并將所轄13個(gè)社區(qū)所承擔(dān)的行政職能進(jìn)行整合形成了“城市區(qū)級(jí)政府—街道—社區(qū)公共事務(wù)中心”的社區(qū)治理新體制，重新將社區(qū)居委會(huì)歸位為居民自治組織的地位和功能，真正成為居民利益的“代言人”，提高了工作效率[4]，很好地解決了街道辦、居委會(huì)之間的關(guān)系。

展望

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市社區(qū)治理所面臨的問題也將層出不窮，快速變化的實(shí)踐對(duì)社區(qū)治理提出了更高要求。目前，對(duì)于城市社區(qū)的治理研究大多建立在“社區(qū)”已經(jīng)形成的基礎(chǔ)上對(duì)業(yè)已存在的社區(qū)治理進(jìn)行完善性研究，作為“社區(qū)”本身也是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過程來說，不應(yīng)忽視社區(qū)本身這種發(fā)展規(guī)律，就社區(qū)治理而言，既要加強(qiáng)對(duì)城市社區(qū)的治理研究，也需要對(duì)農(nóng)村社區(qū)、“邊緣社區(qū)”（介于城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)之間，如城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)等等）治理的規(guī)律性研究。

總的來說，由于社區(qū)本身情況復(fù)雜，給社區(qū)治理帶來的挑戰(zhàn)也越大，因此，首先要從對(duì)社區(qū)本身生存狀態(tài)的研究，然后在此基礎(chǔ)上，提出具有建設(shè)性的建議來，從而為構(gòu)建社會(huì)主義和諧新社區(qū)和社會(huì)主義和諧社會(huì)提供新的理論指導(dǎo)[5]。

參考文獻(xiàn)

[1]韓興雨，孫其昂.現(xiàn)代化語境中城市社區(qū)治理轉(zhuǎn)型之路[J]江蘇社會(huì)科學(xué)，2012（1）：145-150

[2]張垚，葉帆把社區(qū)建設(shè)成和諧的社會(huì)生活共同體——關(guān)于城市社區(qū)治理的研究綜述[N]人民日?qǐng)?bào)，2012/2/8

[3]魏姝.中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)類型化研究[J]南京大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（4）：125-132

[4]楊和平.重慶市南坪社區(qū)“去行政化”案例分析[J]中共合肥市委黨校學(xué)報(bào)，2013（3）：53-56

[5]張晨，王生坤，張歡.近年來我國城市化進(jìn)程中的社區(qū)治理問題研究評(píng)述[J]中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2010（2）：78-82

作者簡介：馬璇（1982.1-），本科，漢族，重慶人，講師，主要從事計(jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、社會(huì)科學(xué)、政治、創(chuàng)新社區(qū)治理研究。endprint