協同理論之于地方政府大部制改革：應然、實然與策略性分析

雷葉飛

（江蘇師范大學法政學院，江蘇徐州221000）

協同理論之于地方政府大部制改革：應然、實然與策略性分析

雷葉飛

（江蘇師范大學法政學院，江蘇徐州221000）

地方政府大部制改革通過職能合并、機構精簡和人員調整，已初步形成了較為完整的行政體制運行格局。隨著改革不斷深入，瓶頸問題逐漸顯露，如缺乏精準的部門職責分工、內外監督不力等。協同理論與地方政府大部制在一定程度上彌合，一方面積極穩妥地推進機構改革，要求充分認識大部制改革的協同內涵，重點把握轉變政府職能，完善行政法律及法規，理順部門權責關系，實現決策權、行政權、監督權的協調運作；另一方面輔之以外部監督，以求內外協同地推進改革進程。

協同理論；地方政府；大部制；改革；應然；實然

黨的十七大報告提出“探索實行職能有機統一的大部門體制”以來，中央和地方政府圍繞加強機構整合、轉變政府職能、理順部門職責關系，開展了豐富的改革實踐，取得了顯著成效。如中央的五大部委改革、地方政府“合并同類項”的隨州模式、“行政三分”的深圳模式、“專委會管理”的富陽模式及“黨政聯動”的順德模式等，這些改革模式為我國政府機構的改革提供了新視角。十八大報告再次明確提出“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。但就地方政府大部門制（簡稱大部制）改革情況來看，部際的協調機制和部內協調機制的建設尚不完善，同時外部大環境協同缺失，協調機制、尤其是部際協調機制的建設已經成為新一輪大部制改革中亟待解決的問題之一。［1］176-179

一、協同理論與地方政府大部制改革的契合

內涵結構的契合。協同理論與大部制改革存在著很大程度的契合。協同理論，一詞來源于希臘文，意為協調合作之學，是自上個世紀70年代以來在多學科研究基礎上逐漸形成和發展起來的一門新興學科。赫爾曼·哈肯認為自然界和人類社會都具有由無序向有序發展的普遍規律。由于子系統雜亂無章沒有形成合作關系，系統呈現出一種無序狀態，當漲落達到閾值時，系統因一個或幾個參數的變化產生臨界漲落，并迅速以一種巨大的協同力量支配其他子系統，子系統之間形成的合作關系引起系統整體結構和功能的突變，這個過程就是協同過程，也是系統產生動力的過程。［2］5協同理論主要研究的不是個別組成部分的功能，而是對系統的整體性研究。由于經過前幾次操作層面的改革，如部門職能合并、人員裁減等，目前中央和地方已經形成基本的大部門制框架，黨的十八大報告再次明確提出“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。大部制改革發展趨勢將更加注重部內和部際彌合與協調。這就要求大部制改革必須由外延式轉向內涵式、精細化，將焦點轉向部門內部協同，建立從無序到有序的長效機制。

源動力的契合。兩者都是依靠“自組織原理”運行。自組織是相對于外部他組織而言，他組織中指令和動力均來自于系統外部，而自組織指系統在沒有外部指令的條件下，其內部子系統之間能夠按照某種規則自動形成一定的結構或功能，具有內在性和自生性特點。協同理論由內部序參量變化引起子系統的變化，繼而引起系統結構及功能的改變。同理，影響大部制改革的成效多種多樣，但部門間與部門內的協調是關鍵，地方政府大部制改革的關鍵問題即為利益問題，以各部門之間的交叉利益及公共利益作為序參量，序參量的變化引起各子部門加強合作與溝通，形成良性循環，并以規章、制度和法律法規作為規范，完善職責體系，最終使部門內部結構形成常態化的穩定結構。

控制量的契合。體制內改革與體制外的協同也起著重要的作用。協同過程是復雜、開放系統中大量子系統相互作用而產生的整體效應或集體效應，因此外部控制量必不可少。同理，缺乏體制外的監督和公民參與的反饋與合作，地方政府大部制改革目標就會出現偏差。

混沌無序狀態　協調有序狀態

二、地方政府大部制改革的實然表現

雖然大部制改革的推行取得了一定成效，但也出現了很多值得關注的問題。以協同論視角考量大部制改革，主要問題有以下幾個方面：

（一）制度環境的不協調

只有政府職能真正實現轉變，大部制的內部機構、編制設置才會科學合理。而現在的大部制改革多是“合并同類項”或者“強強聯合”，忽略了職能轉變問題。大部制改革的核心不在于機構的合并與減少，而在于政府職能的根本轉變，“在于行政組織的設置與其內在職能的吻合”。［3］108我國自1982年開始行政體制改革以來，無不是以政府職能轉變和精簡機構提高行政效率為出發點，但是目前我國政府職能轉變的動力仍然不足，職能轉變的意識仍然不夠強烈，從而出現“關起門來搞改革”的現象，結果往往是忽視各職能部門合作，隨著時間的推移，重新陷入“精簡——膨脹”的模式。

（二）“一體多制”現象，缺乏內部溝通協調機制

從某種意義上說，大部門體制是在一定程度上對專業化管理與職能分工的延續和重新調整。［4］52-55目前我國大部制改革將職能相似、功能相近的機構合并，實際上很多大部門內部存在著“一體多制”，雖然幾個部門搬到一起辦公，卻各自按原來體系為政，部門間缺乏溝通與協作，缺乏有效的協同機制。主要表現為：一是大部門內各機構之間或部際之間存在利益掣肘，二是部際及部內缺乏溝通，三是大部門內部缺乏綜合協調機構。

（三）決策權、行政權、監督權協調不到位

奧爾森對集體形成邏輯的經典表述是：“如果一個集團中的所有個人在實現了集團目標以后都能獲利，由此也不能推出他們會采取行動以實現那一目標，即使他們都是有理性的、尋求自我利益的。實際上，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他一些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”［5］2大部門意味著大權力，監督部門往往處于弱勢地位，由于行政權力的級別，對權力監督就處于弱勢地位，并且我國大部制改革尚未做到決策、執行、監督之間的有效配合，影響了大部制改革的推進。

（四）外部協同參與不足

我國現行的大部制改革，體現了大部制改革的規模效應，實際是政府系統內部的整合，改革的成效也是政府系統內部自評，而忽視了以社會公眾為導向、以服務為導向，缺乏外部協同的機制。一是多元主體的協同不足。隨著經濟社會不斷發展，公眾民主意識和權利意識不斷提高，政府的社會管理和公共服務的職能更加突出，政府職能的轉變不可能靠政府單中心供給實現，政府在實施內部改革的同時，也要引進社會因素，引導企業、非營利組織和公民個人等多方參與，適當分步驟地將部分職能向社會轉移。二是外部監督機制協同不足。只有以社會的需要和公眾的滿意為標準進行大部制改革，才能實現改革的初衷。目前由于缺乏有效的外部社會監督和不科學的考核體制，導致政府部門“門難進，臉難看”。

二、大部制改革的協同治理對策

針對大部制改革目前存在的問題，從內部協同和外部協同兩個維度提出完善對策具有十分重要的現實意義。

（一）多維度體制改革協同推進

一是完善配套體制的建設，保證大部制改革成果的進一步鞏固。要共同推進行政審批制度改革、行政管理方式改革、行政人事制度改革，要加強各部分改革的聯系，防止改革出現相互掣肘現象，只有這樣才能為積極穩妥地推進大部制改革提供更大的外部支持。二是要進一步推進社會體制和政治體制改革。大部制改革要取得全面成功，就要進一步推進政治體制改革，理順中央和地方政府關系，明確政府職責，從而為改革提供不竭動力；就要推進社會體制改革，使社會組織和公民個人參加到改革的評價與監督中來，為改革提供充足的新鮮血液，推動大部制改革不斷完善。

（二）完善法律，明確權責

我們需要的不是什么大政府小政府，我們需要一個更好的政府治理，也就是政府職能清晰的界定。［6］序言25大部制改革的目標不是徹底解決職能交叉問題，也無法從根本上解決此問題，而是跨職能的機構協同重組，達到各部門無縫隙的彌合與積極合作。以食品監管為例，美國是食品監管體制最完善的國家之一，其專業食品安全監管機構為美國食品藥品監督管理局，但涉及食品安全監管的機構實際上還包括農業部、商務部、財政部、聯邦貿易委員會以及美國海關等，并沒有完全解決職能交叉的問題。這就需要完善的行政法配套，以法律形式明確政府職能權責，對存在職能交叉的機構，進一步明確規定各自的職責邊界，促使各機構各司其職、各負其責。各部門依據職責分工，相互配合，該管的管，不該管的不管。現有的大部制改革屬于地方實驗性的改革，大多是頂層設計的產物，和現有的《組織法》和《國家機構法》的內容存在一定沖突。如何在制度層面上保持對接，使得有益經驗和改革成果通過法律保留下來，從而避免機構改革走回頭路，應該是思考的起點。

（三）建立內外協調的監督體系

大部制使得部門公權力擴大，這就需要對權利尋租及濫用行為進行監督，能否建立起有效的權利約束機制，成為大部制改革成敗的關鍵。首先要加強體制內即行政監督，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。其次，完善外部監督機制，要求充分發揮人大的作用，以人大為核心，以社會組織和媒體及公眾積極參與為基礎，形成有效的外部監督機制，并對網絡監督加以規范和引導，使其發揮應有作用，達到多元監督主體各司其職，共同作用，形成完善的監督體系。

（四）建立部門內協同機制

逐步建立起大部門內的協同機制。首先，加強組織內部共同文化建設。機制設計之父赫維茨認為，貫徹激勵相容原則，能夠有效地解決個人利益與集體利益之間的矛盾沖突，使行為人的行為方式和結果符合集體價值最大化的目標，即實現個人價值與集體價值兩個目標函數的一體化。［7］1-30其次，建立統一數據平臺，推進部門間信息共享。電子政務，得益于網絡的發展，為地方政府各職能部門的協作提供了發展的契機。由于電子政務的便捷性和無界性，使得政府各職能部門可以采取一站式服務的方式，為公民提供服務，也便于將政策法規等公示，方便人民監督。再次，建立部門間利益協調機制及補償機制。大部制改革之所以阻力重重，說到底是各部門利益的博弈，只有建立起利益共享、責任共擔的規范化和程序化的利益分配機制，才能從根本上推動大部制改革的進一步發展。

（五）加快政府職能轉變

加快政府職能轉變不能僅停留在一般原則和號召上，要有可操作性的保障機制。大部制改革最終方向是服務型政府，大部制改革將向外部尋求“服務型”改革，正如張康之所言，可以預見，隨著新一屆政府的大部制改革達到預期目標后，機構改革這一主題下所要做的工作可以告一段落，在相對長的一段時間內，可以把政府行政改革工作的重心轉移到其他方面。［8］7-10改革目標就是充分發揮市場的決定性作用，政府根據人民的需要設置機構，將不適應市場經濟的機構撤并，明確界定機構權責，實現小政府大社會；以結果為導向，以公眾為導向，以服務為導向，實現服務型政府建設，這就要求進一步推進大部制改革與外部大環境的協同。

總之，大部制改革是一項復雜的、綜合的、系統的改革過程，不可能一蹴而就，就像克羅齊耶所言，“社會既不是柔軟的面團，可供改革者任意揉捏塑形，也不是堅固的整體結構，必須用炸藥將其炸開，而是處在運動過程之中的整體，其間運行著巨大的能量。假如我們可以如此看待社會的話，那么改革所提出的問題，從根本上講，是這樣一個問題：使這類巨大的能量得以耗散，或更為準確地說，使這類能量不向消極的指向或保守的維度轉化。”［9］61在改革基本框架形成的基礎上，只有進一步在根本上轉變政府職能，加強大部門內各職能部門之間職責精準化分工，完善行政法律法規，加大行政監督力度，大部門之間協同合作，全局彌合，輔之以外部的法律、財政體制改革及監督保障機制，才能建立無縫隙的以結果為導向的服務型政府。

［1］傅雨飛.整體政府實踐與大部門制改革：契合及差異的比較［J］.當代世界與社會主義，2013（3）.

［2］［德］赫爾曼·哈肯.協同學：大自然構成的奧秘［M］.凌復華譯.上海：上海譯文出版社，2001.

［3］王佃利，呂俊平.整體性政府與大部門體制：行政改革的理念辨析［J］.中國行政管理，2010（1）.

［4］王巖，王曉慶.大部制改革的實踐訴求與目標指向［J］.中國行政管理，2008（11）.

［5］奧爾森.集體行動的邏輯［M］.陳郁，郭宇峰，李崇新譯.上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1995.

［6］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府［M］.上海譯文出版社，1996.

［7］Leonid Hurwicz.The Design of Mechanisms for Resource Allocations［J］.American Economic Review，1973（2）.

［8］張康之.走向服務型政府的“大部制”改革［J］.中國行政管理，2013（5）.

［9］［法］米歇爾·克羅齊耶.法令不能改變社會［M］.張月譯.上海：格致出版社，上海人民出版社，2007.

D523

A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.02.09

2014-10-24

雷葉飛，江蘇師范大學法政學院行政管理專業研究生，研究方向：地方政府改革與基層政府治理問題。