南通統籌陸海發展的政策體系及創新研究

嚴衛華

（南通市發展和改革委員會，江蘇南通226018）

南通統籌陸海發展的政策體系及創新研究

嚴衛華

（南通市發展和改革委員會，江蘇南通226018）

近年來，中央提出了“堅持陸海統籌”的發展戰略，地處長三角北翼的南通市區位優勢獨特，陸海資源豐富。就南通市積極落實國家戰略的現行政策體系及實施成效作了深入分析，并提出政策體系方面仍存在的薄弱環節。在此基礎上，重點圍繞南通創新政策體系統籌陸海發展，分別在完善陸海資源配置、產業轉型升級、區域協調發展、財政金融扶持、海洋生態保護、政府公共服務等政策方面提出了若干對策。

陸海統籌；政策創新；對策建議

引言

我國“十二五”規劃明確提出了“堅持陸海統籌”發展戰略。近年來按照中央要求，我國部分沿海城市紛紛爭取設立陸海統籌試驗區，而地處長三角北翼的江蘇南通區位優勢獨特，陸海資源豐富。2013年12月，江蘇省委、省政府印發《南通陸海統籌發展綜合配套改革試驗區總體方案》，正式啟動了南通陸海統籌發展綜合配套改革試驗區建設，這將為全國陸海統籌發展和江蘇區域協調發展探索新路、積累經驗、提供示范。眾所周知，實施陸海統籌發展是一項艱巨復雜的系統工程，離不開良好的政策環境，而通過完善發展機制和政策體系，加大對陸海統籌發展的政策支持力度，對促進海洋開發及沿海地區統籌協調發展一體化格局的形成將起到極其重要的作用。為此，本文就南通統籌陸海發展的政策體系及創新作一分析，并提出對策建議。

1　南通市現行政策體系及實施成效

南通積極爭創國家陸海統籌發展綜合配套改革試驗區，有利于更好地落實長三角一體化發展和江蘇沿海開發兩大國家戰略對南通的定位和要求，有利于將發展的政策優勢、資源優勢變為現實的競爭優勢。推進陸海統籌的關鍵是政策為先、政策為重。這要求評估現行的政策體系及執行效果，從系統的角度對海域資源、產業轉型、財政金融、生態保護等政策進一步梳理和完善。同時，以政策為導向去改變經濟社會活動規則和方式，主動調整現有政策要素的排列和組合，適時適度地進行政策創新，創造性地探索新的陸海統籌推進機制和政策手段。

1.1陸海統籌發展依據的相關政策體系

從政策構架看，現行的政策體系來源包括三個層面，即國家的整體戰略規劃、部門行業制定的政策法規及標準和地方出臺的各種辦法、意見、方案。第一，從國家戰略看，從2003年起國務院發布的有關政策文件開始明確我國發展海洋經濟的思路和規劃，系統論證了我國發展海洋經濟的必要性與可行性。第二，從部門及行業政策看，國家發改委和國家海洋局等部門在國家整體戰略框架內制定了海洋區劃及開發利用等方面的規劃和指導意見。第三，從地方規章、實施意見看，江蘇省、南通市為了實施陸海統籌發展制定了各種方案和政策性意見。三個層面的主要政策如表1所示。

表1　南通市統籌陸海發展依據的部分政策文件Tab.1Part of the policy documents based on overall planning of land and ocean development of Nantong City

依據國家、省有關政策，2014年初南通市委、市政府印發的《關于貫徹落實<南通陸海統籌發展綜合配套改革試驗區總體方案＞的實施意見》，要求各地、各部門全面推進各項改革任務的實施，其中要求各條線向國家和省級層面爭取的，主要包括海岸帶綜合管理等34項國家試點（政策）和海洋工程產業專項扶持等22項省級政策。在完善政策體系方面，則包括研究陸海統籌發展土地利用等專項規劃，制定海域使用二級市場建設、基本農田布局優化、綜合交通樞紐建設等方案，推進海域管理制度改革、金融配套政策、產業結構調整、戶籍制度改革等三個層面。總之，從國家戰略框架到部門行業政策和地方政策意見，形成一個自上而下的政策體系，為南通創建陸海統籌綜合配套改革試驗區奠定了良好的政策環境。

1.2政策實施取得的階段性成效

圍繞推進陸海統籌發展綜合配套改革試驗區建設，南通將構建“六大體制機制”細化為100項重點任務，并明確了2014年重點推進的14項重點改革任務，要求各地、各部門抓緊制定具體實施辦法，滾動編制年度推進計劃，進一步明確各項改革的任務書、時間表、責任制。同時對需要積極爭取國家部委支持、需省級層面幫助或授權、自身可操作但需試點先行、需借鑒和集成先進地區的成功經驗、需出臺政策支持和制度性安排等5個層面的工作進行系統梳理，力爭在重點領域和關鍵環節取得突破。

（1）在全面推進深化改革方面，突出陸海統籌發展綜合配套改革，項目化、目標化、責任化加以推進。《陸海統籌發展綜合配套改革總體方案》已報國家發改委，申請批準進入國家綜合改革試點行列。陸海統籌土地方案作為全省節約集約用地方案獲國土資源部批復，10公頃以內建設項目用海審批權限率先由省下放南通試點。研究出臺加快政府職能轉變、國資國企改革發展、海域管理制度改革、金融配套改革創新、水環境區域生態補償制度改革等政策意見。新型城鎮化、文化體制改革、社會體制和司法體制改革方案基本形成。沿海深水港開發開放進入新的階段，如東洋口港、啟東港口岸新獲國務院批準正式對外開放。至此，南通已擁有4個一類水運口岸，為陸海統籌發展再添新的動力。

（2）在加快推進產業項目方面，大力實施國家和省市有關政策意見，統籌陸海產業協調發展和轉型升級，重大新興產業項目加快推進。全市總投資1 306億元的150個億元以上重大產業項目，2014年完成投資450億元，高新產業、新興產業總產值占比分別比上年提高1.7和3個百分點。根據《市開發區分布式光伏發電應用示范區工作推進方案》，研究制定示范區建設扶持政策，2014年并網裝機容量超過20兆瓦。組織開展沿海開發項目推進年活動、提質增效升級專項活動，實施省沿海開發六大行動方案和市沿海開發三年行動計劃。作為南通沿海開發新的增長極，通州灣按照建設“陸海統籌的核心區和先導區”要求，加快產業項目集聚，目前已有72個億元以上項目落戶建設，總投資1 500億元。

（3）在統籌城鎮化建設方面，制定《南通市新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃》。為爭取全國新型城鎮化試點，在起草該規劃的基礎上，同步起草《南通市新型城鎮化試點總體方案》，以海安縣、通州區、通州灣新區及長江鎮、呂四鎮、三星鎮、栟茶鎮為重點，依據該總體方案編制《南通市新型城鎮化實施方案》，并先行試點。推進城鎮一體化建設，健全完善立體化、現代化社會治安防控體系。制定《市級中心鎮行政管理體制改革指導意見》，深化行政體制改革，下放管理權限，激活縣（市）區和重點區域發展潛能。

2　政策體系存在的薄弱環節

從宏觀層面看，為適應拓展經濟發展空間，轉變發展方式的需要，國家提出了統籌陸海、推進海洋經濟發展的戰略。國家發改委副秘書長范恒山曾表示，將在加強規劃統籌的同時，根據需要對財政、金融、對外開放等方面所涉及到的政策問題進行研究，給予適當支持。目前，南通已申請國家批準進入綜合改革試點行列。一旦批準，將把南通的陸海統籌發展提升到國家戰略層面，可得到國家更多的政策支持，為全國陸海統籌發展和江蘇區域協調發展探索新路。相對于國家政策，由于地區間創新資源和創新行為的差異，地方創新政策體系除了具有系統完備性外，還有地區差異性的特點，這種地區差異性，要求地方創新政策體系要更有針對性和可操作性。因此，形成符合地區特征的創新政策體系，加強地方創新政策體系建設，對提升地區創新效率具有重要的現實意義。從南通的發展實際看，原有的相關政策以及圍繞陸海統籌發展新制定的一批政策性意見，為經濟社會發展起到了良好的促進作用。然而，通過對一些政策的深入觀察和客觀分析，仍有一些政策的實際支持效果并不理想。主要表現在以下幾個方面。

2.1政策的系統性不夠

隨著南通陸海統籌發展的推進，相應的有關政策陸續出臺，但有些政策的系統性與國內沿海發達地區相比仍有一定的差距。比如，在優化陸海資源配置方面，需抓緊研究制定海岸帶資源規劃利用管理意見，加強陸海統籌發展土地利用政策研究；在加快沿海產業轉型方面，需逐步完善海洋裝備、海洋生物、海洋醫藥等產業扶持政策；在加強海洋生態保護方面，需盡快制定海洋生態管控、海洋生態補償、海洋生態修復等政策體系。只有這樣，才能提升政策的整合力度，增強政策系統的協同效應，促進政策合力的形成。另外，一些沿海縣（市）雖然先后設立了高新區、企業孵化器，但由于組織形式過于“行政化”，相應的政策缺乏體系且手段單一，使得這些“功能性”政策作用的發揮受到一定影響。

2.2政策的執行性不夠

政策缺乏可執行性是當前政策創新的缺陷之一。從現有的政策來看，有些方面的政策規定彈性比較大，缺乏方便操作的執行標準。比如像不少政策規定中的“加強”、“加快”、“放手發展”、“培育一批”等類似條文，既沒有數量和質量的規定，又很難在實際工作中得到貫徹執行。同時，一些地區和部門應就國家有關法規規章的執行監督檢查、糾正違法行為、提高執行力度等方面進一步加大力度。比如在強化對海洋生態功能區、自然保護區的保護方面，需盡快制定出臺全市有關生態紅線區域保護監督管理辦法，完善生態環境責任追究，切實提高環境執法水平。

2.3政策的激勵性不夠

在推進陸海統籌發展方面，目前南通已有一些政策重點，一些地區和部門也都根據本地發展需要，有針對性地向某些領域傾斜，形成更加切實有效、符合地方發展需要的政策環境。而在這些政策中，對沿海企業最有吸引力的仍是財政稅收和市場規范等政策，但目前對科研開發活動的稅收支持基本上還是集中在大企業，其結果是政策的最大受惠者往往是那些已經有較強科技實力的大企業，而對支持那些進行研發活動的中小企業卻缺乏應有的稅收鼓勵政策。在健全財政分配體制方面，也需盡快建立對區激勵性轉移支付制度和區級財政收入超收激勵政策，以提高區級政府發展積極性。另外像中小企業貸款難問題多年來也一直困擾著企業發展。

2.4政策的有效性不夠

當前南通沿海地區產業發展正由要素驅動推進階段向創新驅動的新的經濟發展階段轉變，產品、企業、產業、經濟的核心競爭力將由主要依靠價格、規模向主要依靠質量、技術、品牌轉變。而原有以優惠的土地、財稅、金融、用工政策等壓低要素成本，獲取競爭優勢為特征的傳統產業政策的有效性大幅降低。一方面，由于要素成本的不斷攀升，此類政策工具的實施空間已經不大，實施成本越來越昂貴；另一方面，傳統產業政策難以有效培育以質量、技術和品牌為核心的新比較優勢，難以提高創新對經濟增長的貢獻率，也難以增強沿海地區的發展活力和發展后勁。

3　以政策創新推進陸海統籌發展

政策創新是指隨著經濟社會的發展，逐步形成特定目標和一定針對性的政策體系。系統完善的政策體系，有利于政府更好地推動企業自主創新，增強地區競爭力，是國家創新體系建設的重要組成部分。前不久經全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國立法法修正案》，決定將過去49個較大市的地方立法權擴大至全部282個設區的市。根據規定，南通作為擴大立法權的城市，今后可在城市建設、環境保護等城市管理方面制定出臺相關的地方性政策法規，這也為今后進一步健全和完善陸海統籌發展的政策機制創造了有利條件。中共南通市委書記丁大衛在市委十一屆七次全會上強調，以陸海統籌發展綜合配套改革試驗區為載體和平臺深化經濟體制改革，有的方案已經出臺，有的正在研究制定，有的還要上報審批，有的需要不斷探索。毫無疑問，創新政策體系是推進改革發展的一項重要內容。當前結合南通實際進一步完善政策體系，切實加大對陸海統籌發展的政策扶持力度，已成為當前的一項緊迫任務。

3.1完善陸海資源配置政策

圍繞陸海統籌發展，推進陸海資源要素聯動配置、高效利用，加快構建保障有力、富有活力的資源要素配置體系。一是探索開展國家海岸帶綜合管理試點，研究制定海岸帶資源規劃、利用管理意見。研究制定建立海域使用二級市場的相關政策，推進經營性建設用海使用權市場化配置。完善全市沿海戰略資源開發利用管理辦法、探索建立岸線分區準入、合理退出、岸線資源儲備管理政策，確保有限岸線發揮最大效益。二是加強陸海統籌發展土地利用政策研究，編制《南通陸海統籌發展土地利用規劃》，優先保護陸海生態空間、合理安排農業（漁業）生產空間、統籌優化建設發展空間，有效拓展全市建設用地規模。

3.2完善產業轉型升級政策

海洋經濟的發展實質上就是海洋產業的發展，陸海統籌發展在很大程度上也是統籌產業發展。一是完善海洋經濟發展的政策體系，創建海洋經濟創新發展示范區域，積極培育海洋裝備、海洋生物、海洋醫藥等海洋新興產業。二是制定并實施科技創新的相關政策，引導企業增強自主創新能力，在江蘇江北率先建成國家創新型城市。完善科技金融創新政策，加快制定省級科技金融合作創新示范區實施方案，積極爭取省和國家科技專項資金，著力突破海洋重大關鍵性技術的科研攻關。三是大力推進“優江拓海”，編制《南通中心城市沿江空間發展布局規劃》，制定《海洋經濟發展意見》《沿海開發新三年行動計劃》，研究建立沿海深水航道建設、使用和維護的相關政策體系。四是加快建設長三角北翼先進制造業中心，研究制定促進船舶產業、光伏產業、信息消費發展的實施意見，打造國家級海洋工程等一批特色產業鏈、基地和集群，加快建設海洋工程的國家創新高地、世界級“船谷”。

3.3完善區域協調發展政策

以政策創新和制度設計推進沿海地區發展。一是圍繞加快城鎮化發展，完善新型城鎮化發展規劃，爭取納入國家、省新型城鎮化建設試點。深化沿海“區鎮合一”管理體制改革，適時出臺強化統籌發展激勵政策，推進區鎮建設提檔升級。二是圍繞城鄉一體化發展，通過完善政策體系，推進城鄉規劃、產業布局、資源配置、基礎設施、公共服務等“八個一體化”。三是創新載體平臺建設機制，完善沿海縣（市）開發園區轉型升級評價辦法，健全開發園區管理體制和市場化運作機制等，打造產業轉型升級、集約發展示范載體。把通州灣新區作為江蘇沿海開發、推進陸海統籌發展綜合改革試點的核心區和先導區，加快港產城融合發展，抓緊謀劃創建國家級新區。積極對接、爭取省財政對通州灣新區建設發展的專項補助政策，抓好省政府同意將海安、如東納入蘇北共建園區扶持范圍的政策對接。

3.4完善財政金融扶持政策

第一，不斷優化財政政策。完善財政資金配置機制，加大對沿海地區新興產業和高技術產業的支持力度。健全財政分配體制，不斷增強區級政府在經濟發展和社會管理事務中的職能，建立全市對區激勵性轉移支付制度和區級財政收入超收激勵政策，提升基層政府發展積極性、主動性和責任心。著力完善支持區域經濟發展、產業發展、科技進步、人才引進、金融與擔保業發展的五大財政政策平臺，實現財政政策對經濟發展重點領域的全覆蓋。同時完善財政保障民生政策，加大民生和社會保障力度。第二，不斷創新金融政策。實施并完善陸海統籌金融配套改革實施意見，為陸海統籌發展提供良好的政策環境。一是充分發揮金融導向激勵功能，為陸海統籌產業與企業的轉型升級提供有力支撐。充分運用金融杠桿作用，科學把握信貸投向，支持銀行信貸向優勢產業、新興行業、高科技領域、優質中小徽企業傾斜，促進產業升級，轉變發展方式。二是大力發展地方金融機構和中介組織，提高地方金融機構帶動力和競爭力，積極為陸海統籌發展服務。三是積極爭取國家開發銀行等金融機構對涉海企業和海洋產業項目的金融支持。

3.5完善海洋生態保護政策

生態環境保護是發展海洋經濟的重大課題，當前應盡快在生態環境管理機制和政策體系上有所突破。一是健全涉海工程陸海聯合會審機制，通過完善相關政策體系，推動建立海洋生態綜合管控、海洋生態保護紅線、陸源污染物排海總量控制、海洋生態補償、海洋生態修復等制度，創建國家海洋生態文明示范區。二是對沿海沿江地區實行有區別的環境政策，在部分重點行業試行企業排污總量控制制度。三是強化對生態功能區、自然保護區的保護，制定出臺《南通市生態紅線區域保護監督管理辦法》和《南通市生態補償轉移支付暫行辦法》。四是完善嚴格的陸海生態環境保護監管機制，建立環境執法監管協作聯動機制，完善生態環境責任追究和環境損害賠償制度，不斷提高環境執法水平。

3.6完善政府公共服務政策。

圍繞統籌社會發展和社會建設，進一步構建基本公共服務均等化的政策體系。一是完善行政管理體制。研究對接需省下放的政策權限，爭取賦予南通部分省級經濟社會管理權限。建立海洋事務聯席會議制度，負責重大海洋事務的統籌規劃，綜合協調海洋經濟發展和海洋生態文明的各項職能。二是健全社會保障制度。通過完善政策體系，全面推進社會保障市級統籌，加快建立城鄉一體化的居民醫療保障制度，加快完善養老服務建設政策體系。探索解決沿江沿海開發過程中失地農民、失海漁民基本生活保障問題，進一步完善《海域占用補償指導意見》，建立失海漁民社會保障標準增長長效機制。

Policy System and Innovative Research of the Overall Land-sea Development in Nantong

YAN Weihua
（Nantong Development and Reform Commission，Nantong 226018，China）

In recent years，the central government has advocated the overall land-sea development strategy.Located in the north wing of the Yangtze River Delta，Nantong City enjoys a unique location advantage.It is rich in land and sea resources.This paper mainly focuses on the practiable national measures that are actively carried out by the city.It also makes further analysis of the current policy systems and the effects.In addition，the paper proposes the vulnerable spots of the system.On the basis of this，it proposes several countermeasures concerning the innovative overall land-sea development in Nantong，including improvement of land and sea resource distribution，industrial transformation and upgrading，regionalharmoniousdevelopment，financialsupport，marineecological protection，public services offered by the government，and so on.

overallland-seadevelopment；policyinnovation；suggestedcountermeasures

F127.53

A

2095-1647（2015）01-0039-06

2014-10-24

嚴衛華，男，副調研員，主要研究方向：地區經濟發展。