農產品營銷服務補貼政策研究報告

農產品營銷服務補貼及其重要性

（一）農產品營銷服務補貼的界定

根據WTO《農業協議》，農業補貼政策主要分為綠箱政策、黃箱政策、藍箱政策等三種類型。農產品營銷服務（或稱農產品營銷和促銷服務）補貼屬于“政府一般服務”，包括與特定產品有關的市場信息、咨詢和促銷，是典型的綠箱政策。

農產品營銷一般被界定為“農產品從農戶手中到消費者手中的一切商業及服務活動”。農產品營銷服務補貼，是指針對農產品營銷服務（包括農產品商品化處理、產銷信息平臺建設、批發市場建設、物流體系建設、電子交易平臺以及農產品市場信息、咨詢等）提供的財政補貼（包括財政補助、貸款貼息等）。該類型補貼能夠改善農產品營銷的基礎設施，提高農產品營銷主體的能力，降低農產品營銷成本，提升農業競爭力。

（二）農產品營銷服務補貼的重要性與必要性

長期以來，我國農業補貼政策基本出發點是滿足對糧食等主要農產品的數量需求與強化糧食等主要農產品的供給能力（即“保供給”）、產品質量、營銷促銷、環境保護、價格穩定和增加農民收入等，在現行農業補貼中，屬于生產支持和成本補償類的比較多（以生產補貼和價格支持為主），而在農產品營銷、農業技術推廣和農業生態保護方面的補貼仍然相對較少。

當前，價格支持政策和生產補貼政策都遇到了難以克服的困境：首先，價格支持政策對于保護農民、穩定農業生產起到了一定的作用，但由于支持價格不能反映真實的供求關系，妨礙了市場機制在農業領域發揮作用，導致出現“高產量、高進口、高庫存”并存的尷尬格局。其次，農業生產補貼體系，近年來也在國內外引發廣泛爭議，需要進一步改革。 同時，我國絕大多數農產品供求關系都發生了很大變化，多數農產品進入供求大體平衡、豐年有余的新階段，一些鮮活農產品還經常出現區域性、品種性、階段性供過于求的現象，加上我國統籌利用國際國內兩個市場兩種資源的能力也在提高，農產品營銷對農業生產的反作用日益增強。

近年來，發達國家也高度重視農產品營銷服務補貼。我國在已經加入WTO的背景下，應在包括農產品流通基礎設施在內的農產品營銷服務補貼方面這些多屬于“綠箱”政策的補貼增加支出，為“黃箱”補貼實施保留政策空間。更重要的是，我國農業最重要的短板之一就是營銷服務能力薄弱，強化農產品營銷促銷，實現產銷高效銜接，拓展農產品市場空間，已成為中國農業日益增大的現實壓力。

我國農產品營銷服務補貼政策的現狀

2004年以來，我國農業補貼體系的基本特點是：以生產環節補貼為主（包括大量針對農民的直接補貼），在農業的“產中”和“產前”環節給予的補貼較多，而對于產后尤其是農產品營銷促銷的補貼相對較少。近年來，我國政府出臺了部分與農產品營銷服務相關的補貼政策。2011年12月，國務院辦公廳下發了《關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》，涉及農產品營銷服務的方方面面，包括加強流通規劃指導，促進市場合理布局；加快培育流通主體，提高流通組織化程度；加強流通基礎設施建設，提升流通現代化水平；大力推進產銷銜接，減少流通環節；強化信息體系建設，引導生產和消費；完善儲備調運制度，提高應急調控能力；加強質量監管，嚴把市場準入關口等重要任務。不僅如此，該《意見》還明確了完善財稅政策、加強金融支持、保障合理用地、強化監督管理、提供運輸便利、健全相關制度等保障措施。

歸納起來，國務院與有關部委出臺的有關農產品營銷服務補貼政策可以分為如下方面：

（一）針對農產品交易載體的補貼與稅費減免

從2000年開始，中央政府主管部門（發改委、商務部、農業部、財政部）對于農產品交易載體（尤其是批發市場）升級改造的支持力度不斷加大，其中有相當一部分資金專門用于改善批發市場的交易技術與交易條件，尤其是信息中心、檢測中心、結算中心等方面的建設（參見表1），加上地方政府和企業自籌資金，各地的農產品批發市場在檢驗檢測、信息采集發布、監控、結算、廢棄物及污水處理、冷鏈、倉儲等硬件設施建設水平有了不同程度的提升。

此外，國家還針對農產品批發市場出臺了專門的稅收減免措施。2012年財政部、國家稅務總局發布的《關于農產品批發市場 農貿市場房產稅 城鎮土地使用稅政策的通知》（財稅[2012]68號）規定，從2013年1月1日到2015年12月31日，“對專門經營農產品的農產品批發市場、農貿市場使用的房產、土地，暫免征收房產稅和城鎮土地使用稅。對同時經營其他產品的農產品批發市場和農貿市場使用的房產、土地，按其他產品與農產品交易場地面積的比例確定征免房產稅和城鎮土地使用稅?！?/p>

（二）針對農產品營銷主體的補貼

一是各部委針對產業化龍頭企業稅收優惠政策。財政部和國家稅務局有相關文件規定：對國家級農業產業化龍頭企業暫免征收企業所得稅的。2009年農業部和中國農業銀行聯合發布《關于進一步加強合作支持農業產業化龍頭企業發展的意見》明確支持農業產業化龍頭企業發展，解決龍頭企業貸款難的問題。此外，各級地方政府對龍頭企業也有支持政策。

二是相關法律對合作社進行相應的政策扶持和補貼有明文規定。如《中華人民共和國農民專業合作社法》第八條規定，“國家通過財政支持、稅收優惠和金融、科技、人才的扶持以及產業政策引導等措施，促進農民專業合作社的發展?！痹摲ǖ谖迨l規定，“農民專業合作社享受國家規定的對農業生產、加工、流通、服務和其他涉農經濟活動相應的稅收優惠。支持農民專業合作社發展的其他稅收優惠政策，由國務院規定?！?013年開始實施的農業綜合開發供銷合作總社新型合作示范項目，有專門針對供銷合作社系統內合作社、龍頭企業的加工設施項目和流通設施項目的財政補貼。

另外，農業部的新型職業農民培育試點工作，試點縣規模已達300個，每個縣選擇2-3個主導產業，重點面向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體中的帶頭人、骨干農民，其中不少是農產品經紀人、經銷商和合作社負責人。

（三）針對農產品物流的補貼

2009年3月，國務院頒布《物流業調整和振興規劃》，明確提出農產品物流是現代物流發展的重要領域。2010年7月，根據《物流業調整和振興規劃》要求，國家發展改革委編制的《農產品冷鏈物流發展規劃》提出，進一步提高肉類和水產品冷鏈物流水平，增強食品安全保障能力，實施八大重點工程。2011年8月，國務院辦公廳下發《關于促進物流業健康發展政策措施的意見》指出，把農產品物流業發展放在優先位置，加大政策扶持力度，加快建立暢通高效、安全便利的農產品物流體系，著力解決農產品物流經營規模小、環節多、成本高、損耗大的問題。加大農產品冷鏈物流基礎設施建設投入，加快建立主要品種和重點地區的冷鏈物流體系，對開展鮮活農產品業務的冷庫用電實行與工業同價。

農業部等國家部委也針對農產品加工儲藏設備設施提供補貼，其中包括農產品加工、烘干、保鮮、儲藏、冷藏等設備設施補貼。如2012年開始農業部發布的《農產品產地初加工補助項目實施指導意見》將產地初加工列入財政補貼，其中也部分涉及對倉儲物流設施的補貼。另外，綠色通道政策實際上也是對農產品物流的補貼。

（四）針對新型農產品交易方式的補貼

一是針對“農超對接”流通模式和新型產銷關系的補貼。2010年9月商務部辦公廳和財政部辦公廳聯合印發《農產品現代流通綜合試點指導意見》，對大型連鎖超市與從事鮮活農產品生產的農民專業合作社或農業產業化龍頭企業農超對接提供補貼。2011年8月國務院辦公廳下發的《關于促進物流業健康發展政策措施的意見》也指出，大力發展“農超對接”、“農校對接”、“農企對接”等產地到銷地的直接配送方式。

二是現行政策對于拍賣、展會、品牌與標準化方面也提供一些財政補貼。比如品牌與標準化方面，2011年8月國務院辦公廳下發的《關于促進物流業健康發展政策措施的意見》強調，加快農產品流通標準體系建設，推進農產品質量等級化、包裝規格化、標識規范化、產品品牌化。

我國農產品營銷服務補貼政策的主要問題

現行農產品營銷服務補貼政策對改善農產品營銷的基礎設施、提升農產品營銷主體的能力、降低農產品營銷成本、繁榮農產品市場、提升農業競爭力均起到了不同程度的作用，但仍然存在一些突出的問題：

（一）農產品營銷服務補貼仍未引起足夠的重視

長期以來形成的“重生產輕流通”的觀念仍然有著持續的強大影響，在很大程度上導致當前的絕大多數農業補貼都是用于生產方面的補貼。我國農業補貼從2004年開始全面轉向生產環節，而且側重以直接支付的方式補貼給農民，農產品營銷服務補貼在農業補貼總額中所占份額逐年減少。

（二）部門分割導致普惠制原則難以貫徹，交叉重復補貼嚴重

由于當前涉農行政管理體制的缺陷，現行的農產品營銷服務補貼缺乏必要的整合，導致現實作用不公平、不規范，隨意性很大，普惠制原則難以貫徹。比如2008年開始實施“新網工程”，其補貼對象局限于中華全國供銷合作總社主管的行業協會和供銷合作社（含全資和絕對控股企業），補貼對象的范圍相對較窄，受益群體較少。2013年開始實施的農業綜合開發供銷合作總社新型合作示范項目，其補貼對象針對的是供銷合作社系統內合作社、龍頭企業，同樣未能貫徹普惠制原則。

這種體制導致的另一個直接后果就是專項政策數量多，單體項目小，部委之間的補貼交叉重復現象嚴重，缺乏精準性和針對性，導致有些補貼名不副實。最終導致的結果是，大城市、大型批發市場和大企業往往獲得來自不同部門的重復補貼，而農村、產地、欠發達地區和中小企業獲得的補貼非常有限，非常不公平。

（三）現行補貼忽略了農產品營銷服務的薄弱環節

農產品產地市場作為我國農產品市場體系的重要組成部分，與大中城市的銷地批發市場和集散地市場相比，數量、建設與管理水平差距較大。國家政策扶持尤其是專項資金主要指向大型批發市場尤其是位于城市的批發市場（主要針對銷地市場和集散地市場），很少顧及到縣以下農產品市場的建設與升級，農業部門對農產品批發市場雖有支持，但支持力度偏小，產地市場建設尤其滯后。近年來，農業部圍繞產地市場做了大量工作，但當前在產地市場建設方面補貼政策不夠明確。特別是在全國產地市場、區域產地市場、田頭市場的建設方面的補貼政策還沒有。

（四）有些已經或即將到期的補貼政策是否持續未能明確

近年來，國家出臺一些有利于降低農產品營銷成本和稅費負擔的臨時政策，比如財政部、國家稅務總局《關于農產品批發市場 農貿市場房產稅 城鎮土地使用稅政策的通知》（財稅[2012]68號），其執行期是從2013年1月1日到2015年12月31日，這一政策在2015年年底之后是否繼續執行，目前還沒有明確的說法，需要盡早進行研究。

（五）中央政府提出的部分重要政策未能落地

近年來，中央政府圍繞農產品流通體系出臺了大批的政策意見，但是，很多政策仍然停留在文件層面，如國務院辦公廳下發的《關于促進物流業健康發展政策措施的意見》強調“加快農產品流通標準體系建設，推進農產品質量等級化、包裝規格化、標識規范化、產品品牌化”，相關政策沒有真正落地。

國外普遍重視對農產品營銷服務補貼。

在美國，政府一般服務中，超過三分之一的開支被用于提供一系列包括農產品市場開拓、營銷和研究等方面的服務，即“國家農業項目（State programmes for agriculture）”。

韓國政府從20世紀90年代開始對建設現代化農產品市場流通體制的投入逐年增加。1998年韓國政府建立了農產品銷售體制改革委員會，推動韓國建立現代化農產品銷售體系。1990-2009年韓國政府用于促進農產品流通的開支變現出持續快速增長的態勢：1990年為26.2億韓元，2009年為617.9億韓元，增長約22.6倍。

日本的農業協會（農民合作社）在農業生產流通中起到了非常重要的作用。農業協會是半政府、半私人性質，每個農民都可以加入，幾乎所有的日本農民都是它的“會員”。它以市場、企業、農民為中心，形成了有機的農業產業一體化的聯合體，業務涉及農業生產、農資供應、農產品銷售、農業信貸、生活指導、保險、醫療、信托等領域。同時，日本農產品流通領域也是通過批發市場調控的。政府是開辦農產品批發市場的主體，日本的價格管理始終堅持把市場發育和供求管理結合起來。

韓日兩國都高度重視農產品批發市場建設，并給予大量政府補貼。韓國1985-2006年陸續建成了34個國家級拍賣市場。目前年流通量為100萬噸的市場，不算地價所有單位工程和公用工程建設約需要3000-4000億韓元。例如可樂洞市場1985年建設時，投資約為2000-3000億韓元，市場建設過程中央政府投資30%、中央政府給地方政府低利率貸款40%（貸款利率是1%）、地方政府自己出資30%。日本批發市場建設，從國家層面來說都只是一個項目。從項目投資上說，國營項目由國家主導，投資上2/3由國家投資，1/3由地方投資。縣營項目雖然實施主體是縣，但國家也有投資，國家投1/2。

農產品營銷服務補貼政策體系優化建議

（一）應更加重視農產品營銷服務補貼

農產品營銷服務補貼是今后潛力最大的農業補貼政策。主要理由是：第一，農產品營銷服務補貼大多數屬于綠箱政策，可不受WTO《農業協議》的相關約束。第二，農產品營銷促銷也是我國農業最為薄弱的環節。第三，農民從中的受益更明顯。第四，符合國際潮流與一般趨勢。美歐日等發達國家的農業補貼總體呈現出“三降一升”（支持總量、占比家庭經營收入、價格支持比重降低，一般服務比重上升）的演變特點。

建議將近年來國家出臺的有利于降低農產品營銷成本和稅費負擔的臨時政策制度化、長期化，比如財政部、國家稅務總局《關于農產品批發市場 農貿市場房產稅 城鎮土地使用稅政策的通知》（財稅[2012]68號），其執行期是從2013年1月1日到2015年12月31日，建議繼續執行。另外，借鑒國外的普遍經驗，并考慮我國結構性減稅的需要，盡快推動包括鮮活農產品在內的所有農產品，從生產、加工、批發、零售所有環節均永久免征增值稅。

（二）應更加重視農產品營銷補貼的規范性和統一性

應盡快加強頂層設計，參照市場經濟國家的通行做法，考慮農業的產前、產中、產后的全面管理與協調，實現從包括生資（包括農藥、化肥、種苗種子等）生產與供應、農業生產、農產品加工、批發、零售、物流、質量安全在內的整個產業鏈的一體化管理，提高農產品營銷補貼設計的統一性、操作的規范性。

（三）具體的補貼建議

具體的補貼項目，建議以“綠箱”政策為主，兼顧“黃箱”政策。

1.全面加強產地市場建設的補貼

產地市場建設和完善，建議從以下方面進行補貼：新建的產地市場和已建產地市場改造，由中央政府和地方政府共同出資，提供財政補助。尤其是產品檢驗檢測和安全監控設備設施、交易設備設施、產銷平臺、電子結算系統建設等方面加強建設。第一，田頭市場等純公益性產地市場，在產品檢驗檢測和安全監控設備設施、交易設備設施、產銷信息共享平臺、電子結算系統建設等方面，給予全額財政補助。第二，區域性產地市場在產銷平臺、電子結算系統建設等方面，給予投資額50%的財政補助。冷鏈系統物流建設方面給予投資額的全額貸款貼息。第三，全國性產地市場在產銷平臺、電子結算系統建設等方面，給予投資額50%的財政補助。冷鏈系統物流建設、拍賣系統方面給予投資額的全額貸款貼息。

另外，應考慮為農產品商品化處理建設提供全額貸款貼息。商品化處理包括預選、分級、包裝、配送等設施裝備的建設，建立此項補貼有助于農產品附加值，提升質量安全管理水平，促進流通效率。

2.探索對農產品經銷商的補貼

由中央政府和地方政府對經銷商流動資金進行貸款貼息，補貼對象應集中在與產地市場相關聯的生產主導型、產銷一體型和流通主導型經銷商，以及與產地市場無關聯的流通主導型經銷商。

3.對農產品電子商務平臺建設的補貼

電子商務建設包括電子商務設備、信息系統、人員培訓等方面，建議為電子商務平臺建設提供全額貸款貼息。

4.農產品拍賣系統/平臺補貼

拍賣系統的建設和完善具有很強的社會公益性。農產品拍賣市場有公開的信息發布系統，各種農產品供求信息、價格信息等，信息來源廣泛、時效性強，能客觀地反映出一個地區、一個市場、一定時間的供求關系，能夠合理調節供求，優化農產品的配置，從而指導農產品產區生產適銷對路的農產品。因此建議由中央政府和地方政府共同出資，對農產品拍賣系統建設和完善，提供全額財政補助。

5.整合農產品物流補貼

為農產品產地冷鏈物流建設提供全額貸款貼息。冷鏈物流建設包括預冷、儲存、冷鏈配送等設施裝備的建設，建立此項補貼有助于形成一批跨區域配送能力的農產品低溫配送和處理中心，能夠促進流通企業整合上游生產和下游營銷資源，促進農產品冷鏈與供應鏈、物聯網、互聯網的協同發展。

6.探索其他農產品營銷服務補貼

進一步探索農產品展會補貼（主要是展位費的補貼）和農產品品牌與標準化補貼。還可以考慮糧食私人存儲補貼（包括農戶儲糧補貼）等典型的“綠箱”政策。