中國農產品質量安全可追溯體系建設現狀及問題研究

曹慶臻

農產品質量安全不僅關系到公眾的身體健康和生命安全，也關系到國家發展和社會穩定，具有重要的現實意義。2007-2010年、2012-2015年八年間的中央一號文件都對農產品質量安全工作提出明確要求。目前，中國農產品質量安全水平整體穩定向好，在2014年農業部組織開展的質量安全例行監測中，蔬菜、畜禽產品和水產品的監測合格率分別為96.3%、99.2%和93.6%。但是，一些農產品質量安全事件，如2010年海南毒豇豆，2011年雙匯瘦肉精、河南毒韭菜、江蘇西瓜膨大劑，2012年肯德基白羽雞，2013年湖南鎘大米、上海黃浦江松江段死豬、山東毒生姜、江蘇假羊肉等，對農產品質量安全帶來了巨大挑戰。

農產品質量安全貫穿“從田間到餐桌”的整個供應鏈，包括生產、加工、流通和消費等多個環節。外部性、各環節之間信息不對稱和責任不可追溯造成的市場失靈是導致農產品質量安全問題的重要原因。20世紀90年代，歐盟為應對陸續爆發的農產品安全事故，特別是瘋牛病危機，開始引入可追溯制度。隨后，美國、日本、加拿大、澳大利亞等國也開始相關研究。目前，在國家范圍內建立農產品質量安全可追溯體系已成為一種發展趨勢，通過建立農產品質量安全可追溯體系，以加強農產品質量安全控制的格局正在逐步形成。

農產品質量安全可追溯體系貫穿農產品的全鏈條，可有效破解各環節之間信息不對稱問題，建立起各環節的質量信息互通機制和質量安全責任潛在懲罰機制。因此，建立農產品質量安全可追溯體系有利于實現質量問題農產品召回、農產品質量安全事件追責，進而保障農產品質量安全，是構建國家農產品質量安全體系的重要組成部分。2007-2008年中央一號文件要求建立、健全農產品可追溯制度，2010-2013年中央一號文件均提出了農產品質量安全可追溯建設相關要求，包括健全農產品標識和可追溯制度、推進農產品和出口農產品質量可追溯體系建設、健全農產品質量安全和食品安全追溯體系等。2013年12月，中央農村工作會議明確提出“要形成覆蓋從田間到餐桌全過程的監管制度”，“抓緊建立健全農產品質量和食品安全追溯體系，盡快建立全國統一的農產品和食品安全信息追溯平臺”。農產品質量安全可追溯體系對于增強消費者農產品安全消費信心、提高農產品生產經營者管理水平、提高職能部門農產品質量安全監管水平、提高中國農產品的國際競爭力、促進現代農業產業體系發展具有重要意義。

可追溯的含義及內容

可追溯性是可追溯體系的重要特征。國內外食品（農產品）行業各類標準對可追溯性定義表述不一，但有相同點，一是可追溯性為一種能力，二是可追溯性涵蓋范圍為從始端到終端，三是可追溯性內容包含質量安全相關的各類信息。如國際食品標準委員會（Codex）將可追溯性定義為“追蹤加工、儲運、流通等任何過程的能力，以保持食品供應鏈信息流的完整性和持續性”。中國《農產品追溯編碼導則》（NY/T 1431-2007）中定義為“從供應鏈的終端（產品使用者）到始端（產品生產者或原料供應商）識別產品或產品成分來源的能力，即通過記錄或標識追溯農產品的歷史、位置等的能力”。

可追溯體系是可追溯性的實現載體。國際食品標準委員會（Codex）將可追溯體系定義表述為“食品市場各個階段的信息流的連續性保障體系”，包括信息可追溯性和產品的可追溯性。Elise Golan認為可追溯系統是對某種產品或者產品特性在整個供應鏈體系中進行追蹤記錄的體系，并提出了衡量可追溯體系的三個維度，即深度、寬度和精確度。寬度指系統所包含的信息范圍，深度指可以向前或向后追溯信息的距離，精確度指可以確定問題源頭或產品某種特性的能力。中國物品編碼中心將可追溯體系定義為“采用商品條碼（EAN/UCC）系統對食品原料的生產、加工、儲藏及零售等供應鏈各個環節上的管理對象進行標識，通過條碼和人工可讀方式記錄信息，一旦食品出現衛生安全問題，可以通過這些標識追溯到問題食品的源頭”。通過對可追溯的相關定義，結合農產品供應鏈的實際情況，我們可以將農產品質量安全可追溯體系定義為：對農產品的生產、加工、流通、銷售等環節進行詳細的數據收集和記錄，建立整個農產品供應鏈信息庫，應用現代信息技術對信息庫數據進行管理，實現農產品供應鏈環節有記錄、信息可查詢、流向可跟蹤、責任可追究、產品可召回、質量有保障，形成覆蓋整個農產品供應鏈的溯源體系。

從內容看，農產品質量安全可追溯體系包括兩個方面。一是技術體系，就是利用現代信息管理技術給農產品標上號碼、保存相關的管理記錄，能夠追蹤農產品從生產、加工、流通和銷售整個過程的相關信息系統。主要包含標志、數據存儲、數據采集和傳遞、信息查詢等內容。二是制度體系，即通過制定相關制度保障追溯系統規范持續運行。

中國農產品質量安全可追溯體系建設現狀及問題

（一）中國農產品質量安全可追溯體系建設現狀

2002年，中國開始推動農產品質量安全追溯體系建設。2002年12月，農業部專門成立農產品質量安全中心。農業部、商務部、原國家食品藥品監管局、國家質檢總局、國家出入境檢驗檢疫總局等單位和各地方政府都進行了相關工作，在制度構建和完善、試點追溯體系建設實踐等方面取得了一些進展。

1.農產品質量安全可追溯體系相關制度建設

（1）相關法規

農業部2006年6月發布《畜禽標識和養殖檔案管理辦法》，為“國家實施畜禽標識及養殖檔案信息化管理，實現畜禽及畜禽產品可追溯”提供技術支撐。為配套《農產品質量安全法》， 2006年11月發布《農產品包裝與標識管理辦法》、《農產品產地安全管理辦法》。2012年發布《關于進一步加強農產品質量安全監管工作的意見》（農質發[2012]3號），提出“加快制定農產品質量安全可追溯相關規范，統一農產品產地質量安全合格證明和追溯模式，探索開展農產品質量安全產地追溯管理試點”。2011年，商務部《關于“十二五”期間加快肉類蔬菜流通追溯體系建設的指導意見》（商秩發[2011]376號），要求“加快建設完善的肉類蔬菜流通追溯體系”。

各地根據工作實踐也出臺了一些地方性法規，如上海市2001年發布《上海市食用農產品安全監管暫行辦法》（2004年修訂），要求“生產基地在生產活動中，應當建立質量記錄規程，保證產品的可追溯性”；甘肅省2014年1月發布《甘肅省農產品質量安全追溯管理辦法（試行）》等。

（2）相關技術標準

2007年9月，農業部發布《農產品產地編碼規則》和《農產品追溯編碼導則》，2009年4月發布《農產品質量安全追溯操作規程通則》以及水果、茶葉、畜肉、谷物4大類產品操作規程，2011年9月補充發布蔬菜等產品的操作規程。目前，《農產品追溯信息系統設計指南》《食用農產品質量安全合格證明管理辦法》《農產品質量安全追溯管理規范》等標準正在制定中。

2002年7月，國家質檢總局發布《EAN-UCC系統128條碼》（GB/T 15425-2002），2014年9月修訂發布《商品條碼 128條碼》（GB/T 15425-2014），并于2015年2月實施。2004年6月發布《出境水產品追溯規程（試行）》、《出境養殖水產品檢驗檢疫和監管要求（試行）》，應對歐盟從2005年開始實施的水產品貿易可追溯制度。2005年12月發布《良好農業規范（第1部分）：術語》，至2014年6月，發布《良好農業規范（第27部分）：蜜蜂控制點與符合性規范》，共27部分，并將繼續為農產品生產階段提供技術標準。2009年9月，發布《飼料和食品鏈的可追溯性體系設計與實施的通用原則和基本要求》。

中國物品編碼中心采用全球通用的物品編碼、商品條碼和射頻等識別技術實現食品安全跟蹤與追溯，2004年6月，發布《牛肉產品跟蹤與追溯指南》《水果、蔬菜跟蹤與追溯指南》等。

（二）農產品質量安全可追溯體系實踐

2003年，國家質檢總局啟動“中國條碼推進工程”，推動采用EAN-UCC系統。2003年8月，科技部啟動國家863計劃“數字農業技術研究與示范”重大專項，圍繞數字農業重大技術、重大系統、重大產品進行研究開發，為農產品質量安全可追溯體系建設實踐提供重要的科技支撐。自2004年開始，國家質檢總局、農業部、食品藥品監管總局、商務部等開展不同農產品領域的質量安全可追溯體系建設試點，部分基礎條件良好的地方政府和實力雄厚的企業也依托試點或依靠自身實力開展農產品質量安全可追溯體系建設，取得了較為豐富的實踐成果。

（1）國家層面農產品質量安全可追溯體系建設

國家質檢總局下屬單位中國物品編碼中心，從實施“中國條碼推進工程”以來，在全國建立了100多個產品質量安全追溯應用示范基地，覆蓋肉禽類、蔬菜水果、加工食品、水產品、醫療產品及地方特色食品等多個領域，如在陜西建立“牛肉質量與跟蹤系統”，在北京建立金維福仁清真食品有限公司“牛肉產品跟蹤與追溯自動識別技術應用示范系統”，在上海建立“上海超市農產品查詢系統”，在山東壽光建立“蔬菜質量安全可溯源系統”，在廣西建立“米粉質量安全跟蹤、追溯與監管體系”等。

農業部自2004年實施“城市農產品質量安全監管系統試點工作”，開展了農產品質量安全追溯體系試點建設，試點探索建立種植業、農墾、動物標識及疫病、水產品四個專業追溯體系。2006年開始，農業部在四川、重慶、北京和上海四省市進行試點標識溯源工作。2006年以來，農業部優質農產品開發服務中心在全國八個省市開展種植業產品質量可追溯制度建設試點，建立“農業部種植業產品質量追溯系統”。2008年以來，農業部農墾經濟發展中心建立“農墾農產品質量追溯展示平臺”，在米面、水果、茶葉、畜肉、禽肉、蛋類、水產品等七類農產品建立農墾系統質量安全可追溯系統。2010年，農業部下屬單位中國動物疫病預防控制中心建立“動物標識及疫病可追溯體系”；2010年，農業部下屬科研單位中國水產科學院和全國水產品質量安全追溯體系建設項目組通過在廣東省和天津市的41家水產品企業進行的養殖、加工、批發、零售一體化追溯試點，構建水產品質量安全可追溯體系，建立“水產品質量安全追溯網”。

2004年4月，原國家食品藥品監督管理局等八個部門確定肉類行業作為食品安全信用體系建設試點行業，開始啟動肉類食品追溯制度和系統建設項目。

2010年以來，商務部、財政部開展肉類蔬菜流通追溯體系建設，建成以中央、省、市三級平臺為主體、全國互連互通、協調運作的追溯管理網絡，形成生產與流通有效銜接的肉類蔬菜流通追溯體系。至2014年底，共分五批在58個城市開展肉菜流通追溯體系建設試點，有2000多家流通企業納入了追溯體系。下一步將從肉菜追溯體系建設逐步擴大到中藥材、酒類、奶制品、水果以及水產品等品種。

（2）地方農產品質量安全可追溯體系建設

2004年，北京市農業局和河北省農業廳共同承擔了農業部的“進京蔬菜產品質量追溯制度試點項目”，由河北六縣市蔬菜試點基地使用統一的包裝和產品標簽信息碼，向北京市新發地和大洋路兩個批發市場供貨。2005年，北京市開展了自產蔬菜產品質量追溯試點。2008年，北京市建立并啟用奧運食品安全監控和追溯系統，實施奧運食品安全追溯制度，實現奧運食品從生產基地到最終消費地的全程監控，是追溯系統應用的成功范例。2013年，北京市以平谷大桃為試點，建成首個國家級出口農產品可追溯體系。目前，“北京市農業局食用農產品質量安全追溯系統”和“北京市肉類蔬菜流通追溯平臺”等運行良好，對農產品和食品質量安全的管理橫跨生產、包裝、加工及零售等各個環節，并覆蓋蔬菜、水果、畜禽和水產等多個領域。

天津、上海等地也在農產品質量安全可追溯體系建設方面進行了大量的工作，如“上海超市農產品查詢系統”、“天津無公害蔬菜安全追溯系統”、“山東食品質量安全溯源系統”、“江蘇南京農產品質量安全IC卡監管系統”、“海南熱帶農產品質量安全追溯系統”、“江西臍橙質量追溯查詢系統”、“陜西牛肉質量與跟蹤系統”、“四川茶葉制品跟蹤與追溯系統”、“云南普洱茶信息跟蹤與追溯管理系統”、“福建遠山河田雞供應鏈跟蹤與追溯體系”、“新疆吐魯番哈密瓜追溯信息系統”等。

目前，國家層面比較有代表性的農產品質量安全可追溯體系有國家食品（產品）安全追溯平臺、食品安全監管、追溯與召回公共服務平臺、中國產品質量電子監管網、農墾農產品質量追溯展示平臺、農業部種植業產品質量追溯網、水產品質量安全追溯網等；地方政府建立的典型的農產品質量安全可追溯體系有廣東省水產品質量安全追溯平臺、北京市農業局食用農產品質量安全追溯系統、北京市肉類蔬菜流通追溯平臺、上海市食用農產品流通安全信息網等。

（三）中國農產品質量安全可追溯體系建設存在的問題

10多年來，中國農產品質量安全可追溯體系建設在理論和實踐方面取得了一定的成果，但也顯現出一些問題，對中國農產品質量安全可追溯體系的進一步發展產生了制約。

（1）缺少強制性的法律依據。《農產品質量安全法》規定了農產品“安全標準、產地、生產、包裝標識、監督檢查、法律責任”等基本要求，是農產品質量安全相關工作的基本法律依據，但沒有明確可追溯相關內容。《食品安全法》對標簽、召回等提出了要求，但并未涉及可追溯。國務院《關于加強食品安全工作的決定》（國發[2012]20號），提出“建立健全農產品產地準出、市場準入制度和農產品質量安全追溯體系”，但并未強制實施。這與其他國家通過立法對可追溯進行強制實施形成了較為鮮明的對比。如在歐盟，2000年7月，頒布《新牛肉標識法規》（第1760/2000號法令），要求歐盟成員國上市銷售的牛肉產品必須具備可追溯性，從法律的角度提出牛肉產品可追溯性要求。2002年1月，歐盟頒布《通用食品法》（第178/2002號法令），要求強制實行可追溯制度，并明確提出禁止進口非追溯產品。2006年1月，歐盟出臺并實施《歐盟食品及飼料安全管理法規》，突出強調了食品從農場到餐桌的全過程控制管理和可追溯性。在美國，2002年6月，通過《公共健康安全與生物恐怖應對法》，對食品安全實行強制性管理，種植和生產企業必須建立食品安全可追溯制度，并于次年發布《食品安全跟蹤條例》，要求所有涉及食品運輸、配送和進口的企業要建立并且保全食品流通過程中的全部信息記錄，所有與食品生產有關的企業必須建立產品質量可追溯體系。

（2）兼容互通的追溯標準尚未建立。日本制定《農林物質及質量標識標準化法》（簡稱“JAS法”），開始實施生產信息公開JAS制度，并以消費者可追溯形式提供。澳大利亞于2001年在國家層面上建立了國家畜產品身份識別系統（NLIS），并成立配套的管理機構，成為最早對牛、羊實施追蹤系統的國家之一。在中國，農業部、國家質檢總局、中國物品編碼中心等部門出臺了一系列規程、辦法、指南、要求等標準，但是部門之間缺乏有效的溝通協調，出臺的標準之間存在內容交叉、標準不統一等情況。各地方政府根據自身實際需要出臺了一系列地方標準，但標準質量參差不齊。標準內容體系還不完善，如目前還欠缺農產品追溯信息系統設計、農產品質量安全追溯管理等標準，《農產品質量安全追溯操作規程》、《良好農業規范》等細則還未全部出臺。目前，中國關于農產品質量安全可追溯方面的標準很多，但都不是強制性的，缺乏約束性。這就產生了系統不兼容、重復建設和資源浪費等問題。同時，與國際未接軌，一定程度上也影響了農產品的出口。

（3）部門條塊分割依然較為嚴重。目前，開展農產品質量可追溯體系建設工作的部級單位就有農業部、國家質檢總局、商務部、工信部、食品藥品監管總局等多家單位。實踐中，多部門、多系統、多渠道分頭操作，追溯鏈條不對接，追溯信息不共享。不同地區、不同部門分頭開展追溯工作，追溯區域難以突破，追溯領域各自為政，易出現信息孤島。同時，也容易出現工作不延續等問題。如商務部在2011年提出推動在“十二五”期間制定《食用農產品質量安全追溯管理辦法》，但由于職能方面的不斷調整，目前已經搜尋不到對相關工作的表述。

（4）技術體系仍在摸索。目前，可追溯體系日益完善，一些技術支撐手段日益成熟，如EAN-UCC系統、GS1系統、IC卡識別技術、RFID射頻技術、DNA技術等等。國外發達國家通常使用EAN-UCC碼作為追溯的主要技術手段。國際物品編碼協會于2001年研究開發GS1系統（全球統一編碼及標識系統），跟蹤與追溯食品類產品，目前已有100多個國家和地區應用該系統對食品進行跟蹤與追溯。但從中國來看，很多技術仍在以“創新”的形式、摸索開展研究和相關工作，由政府推動試點使用，成本較高，也難以普遍推廣。

（5）市場主體參與意愿不高。中國是典型的小農生產體系，農產品初級生產環節以農戶為主，生產規模小，技術水平低，產業化、標準化程度低。分散的主體和經營，對采集全面完整的農產品追溯信息帶來了巨大挑戰，增加了農產品質量安全可追溯體系建設的成本和難度，追溯體系易出現“叫好不叫座”等情況。

（6）追溯信息完整性、真實性不足。在澳大利亞，國家畜產品身份識別系統（NLIS）已經被各州和農場主廣泛采納，如果個人或者公司由于粗心大意或故意提供虛假信息，將被處以1.2萬-4.4萬澳元罰款。但在中國，可追溯數據的錄入、跟蹤，主要是憑借市場主體的自覺自律，質量難以保證。

意見與建議

（1）完善法律法規。發達國家農產品質量追溯成功實施的重要保障就是有法可依。建議盡快出臺農產品質量安全追溯方面的法律法規，明確追溯對象、追溯信息、追溯環節、追溯主體、法律責任等相關內容，將農產品質量安全可追溯的要求提升到法律層面。同時，明確法律責任，加大對提供虛假信息行為的懲處力度，保障追溯信息的準確性和可靠性。

（2）建立統一標準。目前，中國可追溯體系的建設主要表現為通過開展試點的方式，在一些重點品種、大型企業、特定區域等開展，碎片化、部門化色彩較為嚴重。這種情況下，尤其要建立一套互通互用的可追溯標準體系，如追溯信息采集和交換標準、可追溯標準體系構架等，并適時將部分推薦性標準提升為強制性標準，嚴格中國農產品質量安全可追溯工作要求。

（3）明確負責部門。可追溯體系的主要功能包括降低外部成本、明確劃分責任和傳遞質量信號。從可追溯體系的功能來看，對農產品質量安全負有監管責任的部門，也應當是該系統的主要應用部門。根據機構改革情況，中國目前應為農業部和國家食品藥品監管總局。商務部、質檢總局、工信部等相關部門在可追溯方面的工作，應逐步移交給監管部門，以進一步整合資源，建立全國統一的農產品質量安全追溯體系。

（4）吸收運用發達國家成熟的科技成果。國際上，農產品質量安全可追溯工作始于1997年，歐盟、美國等發達國家在農產品質量安全可追溯標準、技術、應用等方面發展迅速，標準不斷完善，技術更新迅速，可追溯體系不斷完善。我們應及時學習國際上農產品質量安全可追溯新技術，通過引進、消化吸收、再創新加以利用，促進科技成果盡快應用，發揮實效。

（5）處理好政府和市場之間的關系。農產品質量追溯具有明顯的外部性和公共性，政府一方面要搭建好可追溯系統，加大支持力度，推進試點工作開展；另一方面，還要在市場經濟的前提下，把握好對追溯企業的補貼和支持。如加拿大通過耳標對每頭豬實行標識管理，沒有納入標識管理系統的豬禁止交易、買賣和屠宰，其耳標的直接成本由養殖戶支付，系統運轉成本由政府支付。中國亦可以采用該方式搭建追溯體系，既保證政府層面的統籌協調，又充分調動生產經營者的主體責任。

（6）廣泛開展宣傳。利用各種媒體開展公益宣傳，普及追溯食品安全知識，正確引導公眾消費。一方面，能夠保證參與追溯企業的利潤；另一方面，更多的公眾參與到質量安全中，實現社會共治，也有利于追溯體系更加順暢運行。

（轉自：《中國發展觀察》）