事業單位人事制度改革的實踐與思考

鄒延鼎

摘 要：2000年7月，國家下發了《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》，從而開啟了國家事業單位人事制度全面改革時代。本文介紹了國家事業單位人事制度改革簡況，結合自己單位實際，分析了單位開展人事制度改革狀況、特點、成功經驗和存在的難題，提出了破解難題對策的個人看法，力求為事業單位的人事制度改革提供借鑒和參考。一己之見，所涉資料和觀點難免錯漏，恭請寬容和指正。

關鍵詞：事業單位 人事制度 改革實踐 思考對策

為適應社會主義市場經濟的發展，從2000年起，中國開始了事業單位人事制度的全面改革，15年過去了，全國科、教、文、衛等行業單位適時跟進，分階段大規模多層次開展了改革實踐并取得豐碩成果。交通部海事系統各單位也根據要求進行了改革探索，積累了一定的經驗，但因海事統系政事分開脫鉤分類改革比較遲晚，內部事業單位改革步伐緩慢，一些改革不徹底不深入不全面，改革沒有完全走上中央預定的軌道前行，實現國家2020年全面實現事業單位人事制度改革工作任重道遠。

1.國家事業單位人事制度改革簡況

“事業單位”這名詞起源于1955年，其定義不斷演變，現一般引用國務院1998年發布2004年修訂的《事業單位登記管理暫行條例》，其定義為：“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”。中國事業單位發展至今經歷了60多年，據相關部門統計，現全國有事業單位13大類111種類3150多萬人，形成了強大的職業群體。

從“事業單位”運作至今幾十年間，進入上世紀90年代，各部委或各級政府根據建立社會主義市場經濟體制的需要，按照國家頂層設計相關改革要求，開始積極探索和推進事業單位人事制度改革，逐步實行多種形式的選人用人、崗位管理和績效工資等制度，某種程度上實現了科學管理、促進人才流動、搞活工資分配。但總體上看來，至21世紀初期，事業單位人事制度改革的進程還較緩慢，相關制度與社會主義市場經濟體制和各項事業發展還不適應，各類事業單位沒有完全建立符合自身行業特點的人事管理制度，沒有完全健全有效的競爭激勵機制和自我約束機制，沒有完全形成能上能下、能進能出的用人機制。在改革開放和現代化建設事業已經進入一個新的歷史階段、經濟體制改革不斷深入、科技教育文化衛生體制改革日益深化、黨政機關干部制度改革和企業人事制度改革全面展開時期，加快推進事業單位人事制度改革已成為促進國家整體改革和發展的急不可待的問題。

2000年7月，中央組織部、人事部下發《關于印發<關于加快推進事業單位人事制度改革的意見>的通知》（人發〔2000〕78號），可以說，從這算起，中國事業單位人事制度改革才開始真正意義上的啟動。

按照“脫鉤、分類、放權、搞活”的基本思路，國家明確了事業單位改革的目標任務：建立政事職責分開、單位自主用人、人員自主擇業、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制；建立一套適合科、教、文、衛等各類事業單位特點，符合專業技術人員、管理人員和工勤人員各自崗位要求的具體管理制度；形成一個人員能進能出，職務能上能下，待遇能升能降，優秀人才能夠脫穎而出，充滿生機與活力的用人機制，實現事業單位人事管理的法制化、科學化。

隨后國家相關部門也逐步下發了相關配套文件，指導和推動全國事業單位人事制度改革。2002年，國務院下發《關于在事業單位試行人員聘用制度意見》（國辦發〔2002〕35號），2006年，人事部《關于印發〈事業單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見的通知》（國人部發〔2006〕87號），2006年初原國家人事部頒發了《事業單位公開招聘人員暫行規定》，2014年，中辦、國辦聯合下發《事業單位人事管理條例》等眾多文件，要求相關部門加快推進事業單位人事制度改革步伐。按照規劃，國家計劃到2015年將全面建立聘用制度，完善崗位管理制度，普遍推行公開招聘制度和競聘上崗制度，建立健全考核獎懲制度；到2020年，將形成健全的管理體制、完善的用人機制和完備的政策法規體系。

從2000年開始，國家事業單位人事制度改革經歷了15年，一些省份（或城市）和行業做了探索性試點，并逐步全面展開，如上海、云南、湖南等地，在單位撤并清理工作中成績突出，全國教育、衛生、文化、科研等行業眾多單位起步較早，各項改革有效推進，為全國推行事業單位改革積累了經驗和提供了借鑒。

2.海事系統內部事業單位（廣州海岸電臺）人事制度改革實踐

中華人民共和國（交通部）海事局是1998年全國實施水監體制改革時成立的，其由交通部船舶檢驗局和交通部安全監督局等單位合并組建。全國沿海（包括島嶼）海域和港口、對外開放水域及主要跨省、自治區、直轄市內河（長江、珠江、黑龍江）干線及港口的水上安全監督管理，實行“一水一監、一港一監”垂直管理體制，由交通部統一領導。合并中央與地方的水上安全監督機構，統一政令、統一部局、統一監督管理。據此，全國成立包括廣東海事局在內的20個交通部直屬海事局。

作者所在單位——廣州海岸電臺（下稱“電臺”）現是海事系統下屬一個事業單位（正處級）。與許多單位經過分類改革后從事業單位轉成為企業單位不同，根據交通部《關于上海、廣州海岸電臺劃歸交通部海事局管理的通知》（交人勞發[2005]97號），廣州海岸電臺149人于2005年3月1日從中海集團整體劃撥給廣東海事局，“由廣東海事局按下屬單位進行管理”，從一個企業轉為公益性事業單位。

中華人民共和國（交通部）海事局于2012年完成了分類改革，執法部分確定為行政單位轉入公務員系列；保障部分包括航道標識、水上測繪、水上通信三大業務部門則確定為事業單位，由交通部另成立北海、東海、南海航海保障中心進行管理，廣州海岸電臺屬南海航海保障中心直屬單位，而南海航海保障中心又被委托廣東海事局管理。

中華人民共和國（交通部）海事局成立至今走過的15年、廣州海岸電臺改制至今走過10年來，正逢國家全面開展事業單位改革的時期。雖然海事系統到2012年才政事分開明確類別性質，但海事系統內部一直在跟進國家改革步伐，進行事業單位改革的實踐與摸索。endprint

2005年開始，廣州海岸電臺借劃歸廣東海事局的改制機遇，按照國家關于事業單位改革的相關精神和交通部海事局《關于直屬海事系統深化干部人事制度改革的指導意見》，參照《交通部直屬海事系統航標機構定編與人事制度改革總體方案》（海人教字[2001]238號），進行了一系列的改革。

2 . 1崗位設置改革

2005年改制后的廣州海岸電臺，將籌備成立全新的單位。交通部海事局《關于上海、廣州海岸電臺管理事宜的通知》（海人教[2005]146號）、廣東海事局《關于組建廣州海岸電臺的通知》（粵海事人[2005]272號）、《關于廣州海岸電臺機構設置的批復》（粵海事人[2005]336號），明確規定了電臺單位性質（社會公益類）、級別（正處級）、職數（二正二副）、編制（130人）。電臺根據相關精神，制定了《廣州海岸電臺機構設置和各單位職責》、《廣州海岸電臺崗位設置及職責》，全面進行了中層職數、崗位配置、崗位職責的確定，實現了按編配置、按需設崗、按崗定責、以崗定薪。

2 . 2崗位聘用制度改革

實施聘用（任）制度是電臺進行人事制度改革實踐的關鍵。根據交通部海事局《關于直屬海事系統實施聘用（任）制改革試點工作的通知》、《關于直屬海事系統實施聘用（任）制改革試點工作的若干意見》，廣州海岸電臺配套制定了《廣州海岸電臺崗位聘任管理辦法》、《廣州海岸電臺崗位聘用工作程序》等諸多改革文件，進行了聘用制度改革。

（1）全員競崗。2005年上半年，根據上級制定的《廣州海岸電臺副處級競崗辦法》以及電臺制定的《廣州海岸電臺2005年科級干部競聘辦法》、《廣州海岸電臺2005年普通崗位競聘辦法》等文件，電臺分階段按步驟進行副處級、科級、機關科員和基層管理崗位、普通職員四個階層競崗活動。主要形式內容包括筆試、面試、群眾測評和組織考察。按填報志愿，雙向選擇，合理配置，優化結構原則，完成130個崗位的競崗工作。

（2）實行合同制。制定《廣州海岸電臺聘用合同制實施辦法》，2006年7月，由電臺法人代表與受聘職工簽訂聘用合同，進行合同制管理。在編職工簽訂《廣東省事業單位合同書》，社會用工（協議工資）職工簽訂《廣州海岸電臺聘用協議書》。聘用合同規定了合同期限、權利與義務、職責與紀律、福利待遇和違約追究等條款。

（3）內部退養。當時劃轉海事正式職工有149人，加上社會用工人員共有164人，比編制130人超出35人。電臺向上級爭取優待政策，將35名相對“老、弱、病”職工提前退休或內部退養。

（4）培訓轉崗。在留下130名職工中，有10多人是原電臺外單位人員跟隨電臺轉制一同劃轉過來，當時無法從事電臺各崗位工作，為此，電臺開展了系統的崗位培訓，這10多名職工通過培訓轉到業務或后勤崗位。

這樣通過退（休）養或轉崗，實現了“留崗”與“內退”人員雙滿意，也確保了工作和職工雙穩定。

2.3收入分配改革

十年來，電臺的收入分配改革進行過兩次。第一次是2005年11月1日電臺由企業轉事業單位時實施的“崗效工資”，第二次是2006年7月海事系統統一實施的“績效工資”，兩者有所區別但基本相同。

2005年電臺職工勞動工資按事業單位工資制度執行，但進行了改革。采用工資總額控制，不足部分自籌解決。在職人員實行崗效工資制，分為固定工資和效益工資部分。固定工資部分包含崗位基本工資、基本津貼、特殊崗位津貼，根據崗位責任大小、技術含量高低及工作環境等因素確定；效益工資部分與員工工作質與量以及單位效益掛鉤（注：因當時有經濟收益），按自定的效益工資發放辦法核定；未聘人員（包括提前退休、內部退養、待聘等）的生活待遇按《廣州海岸電臺未聘人員管理辦法》規定執行；退休人員按事業單位工資標準計發，按廣州市津補貼標準，扣減社保返還的養老金（注：2005年3月前在企業時一直有購社保）。經費來源屬“差額撥款”，財務實行核定收支、差額補助、超支自負、結余全留的預算管理辦法。這種視經濟效益而核發的崗效工資只維持了一年多。

2006年7月，交通部海事局按照國家《關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》（國人部發[2006]56號）、《事業單位工作人員收入分配制度改革實施辦法》（國人部發[2006]59號）以及《交通部所屬水上作業事業單位工作人員貫徹〈事業單位工作人員收入分配制度改革方案〉意見》（國人部發[2007]5號）等文件，實施了事業單位工作人員收入分配制度改革。電臺進行了第二次的分配制度改革，參照了廣州市事業單位工資標準，職工收入由基本工資（包括崗位工資和薪級工資）、績效工資和津貼補貼三部分組成。崗位工資視崗位分類和對應崗位等級情況而定，管理、專業技術、工勤技能崗位實行“一崗一薪”、“以崗定薪”、 “崗變薪變”的動態管理；薪級工資根據職工表現和資歷，不同的崗位執行不同的起點薪級，有正常增長機制；績效工資主要體現電臺工作人員工作業績和實際貢獻。個人效益工資采用按人頭提取一定工資額度再按各崗位系數進行分配。津貼補貼是按參照廣東省、廣州市相關標準按崗位不同等級確定。

3.海事系統事業單位人事制度改革遇到的問題

總的來說，海事系統單位人事制度改革具有如下特點：一是與國家改革戰略相適應。事業單位改革是國家繼企業改革、黨政機關機構改革后又一重大發展戰略，盡管海事系統組建時間短，但能兼顧國家發展大局，全力配合國家事業單位改革發展戰略。二是與事業單位人事制度改革相適應。能跟進國家改革步伐，適時制定政事分開、機構定編、聘用（任）改革、人員分流、收入分配等諸多方案，指導改革，大膽嘗試。三是收入分配靈活。分配制度與公務員脫鉤，突出以崗取薪績效優先特點，增長機制完善。

但是，由于海事系統單位性質一直不明朗，政事合一持續時間長，導致系統內部事業單位人事等各項制度改革緩慢，廣州海岸電臺與內部其他單位相似，改革未完全與國家事業單位改革思路相一致，許多項目改革不徹底。作為事業單位人事制度改革最重要內容，聘用（任）機制與收入分配機制的探索建立，也只屬“政策入軌”，改革的整個過程還存在諸多問題。endprint

3. 1崗位設置存在的問題

科學設置崗位是推行聘用制度、建立健全事業單位崗位管理制度和收入分配制度改革的基礎和前提，崗位的設置應具有崗位分類和等級分類，每個崗位應有明確的崗位名稱、職責任務、工作標準和任職條件。雖然電臺崗位設置有崗位名稱、職責任務，也曾制定過任職條件，但存在崗位分類等級不清、工作標準不清問題，任職條件制定后也只放在柜子里，在崗人員多數不清楚。也就是說，以前的崗位設置實質是一種“崗位職務設置”。更大的問題是沒有按照專技、管理和工勤三大類各小項進行分類和管理。

3.2聘用（任）機制存在的問題

實施聘用（任）制度，目的是通過競爭上崗、擇優聘用、簽訂合同，達到人員能進能出、職務能升能降、收入能高能低目的，從而完善激勵機制，推動單位發展，但電臺這種改革存在一些缺陷。

（1）競爭機制沒有完善。2005年的全員競崗只是一次，而且是內部競崗，以后如干部或技術崗位職工退休等很多空缺崗位都沒有進行公開競聘，部分重要崗位也只進行“群眾測評”和“組織考察”后由任命，或在內部進行調整。單位補充缺員也是由交通部統一招錄，崗位“競爭擇優”、單位“自主用人”的用人機制沒有形成，更沒有一套崗位競爭的具體實施辦法。高端人才無法通過正常渠道進來。

（2）勞動合同制流于形式。2006年全體職工簽訂聘用合同，存在一些問題：首先是新進在編職工未簽合同。全臺在編職工一次性簽訂了聘用合同后，連續幾年有新進人員，但未簽合同，“聘用合同制”處于“休眠”狀態；其次是在編職工崗位變化后一直未另簽合同。合同條款有“聘用崗位及職責要求”，但很多職工崗位已發生變化，等于原合同已“作廢”。再其次是考核機制不完善。合同有“崗位紀律”要求，如“甲方有權按照崗位職責，建立健全各項考核制度”，但現電臺大部分崗位的考核制度并未建立起來。雖有年度考核，且有“年度考核兩次‘不合格的可中止合同”，但通常情況下，職工無重大失誤或違法行為，即使長期“無業績”也很難評上“不合格”。最后是對合同的宣貫和落實不到位。雙方簽訂后一般是鎖在柜子里，職工對合同條款往往是“不知情”。很多職工已忘記自己簽過合同。

（3）人員流動還不通暢。單位無自主權，難于解決可進可出的用人問題。簽訂勞動合同目的是解決用人單位與工作人員自主選擇、可進可出問題，但具體操作起作難度不小。無論過去、現在還是將來，也無論是行政單位、事業單位，還是企業，員工辭工都是自由的，只要自己不想干，一張辭職信就基本可以了。但單位要辭退一個人是較困難的，除非是員工犯了國法等嚴重的問題。現有些單位有一些業績平庸、紀律松懈、作風懶散的簽了“無固定合同”的工作人員，單位也難于找到合適的理由辭退他們。

（4）高端專業人才錄用機制不健全。電臺屬專業性很強的單位，對通信技術要求很高，但一直沒有高端人才引領科學進步和行業發展?，F沒有一套高端專業人才錄用辦法，無法進行人才引進。

3.3績效考核機制尚未健全

雖然電臺實施了崗效工資，但崗位聘用制還未有正真意義上的建立，也沒有建立有效的績效工資考核辦法，職工幾乎不用進行月度考核，有了崗位后，只要不出大事就可拿全額工資，因此，工作人員的績效考核制度還需進一步完善。電臺目前一些部門建立了《廣州海岸電臺中層干部效益工資考核辦法》有其名無其實，沒有科學的量化依據，可操作性不強，不能評價出工作人員績效的高低優劣。

4.破解單位人事制度改革難題的對策

按照國家“2015年全國要全面建立聘用制度、完善崗位管理制度、普遍推行公開招聘制度和競聘上崗制度、建立健全考核獎懲制度；2020年形成健全的管理體制、完善的用人機制和完備的政策法規體系”的計劃部署，結合電臺改革現狀，要在進度上跟上國家步伐有較大難度。廣州海岸電臺的人事制度改革時間緊任務重，必須攻堅克難，加大步伐。因廣州海岸電臺對人事制度改革的探索實踐時間較長，積累了一定經驗，本人認為，破解單位人事制度改革難題的對策，可從“三個深入”上下功夫。

4 . 1深入學習研究相關政策，全面制定改革的時間表和路線圖

從2000年7月起，國家下發了眾多關于推動事業單位人事制度改革的文件，但因海事系統政事分開改革步伐遲緩，單位領導和人事部門人員不斷變更，致使單位職工特別是中層以上干部對國家事業單位改革政策缺少研究，理解不深，從而改革的措施和動力嚴重不足。例如2014年7月1日正式施行的《事業單位人事管理條例》是我國事業單位人事管理的第一部專門法規，是事業單位人事管理的總章程，涉及廣大人民群眾的切身利益，關系社會事業和公共服務的發展，我們必須“吃透”政策。另外，我們要以各種政策精神和要求，對照電臺十年來改革實踐和現行的規章、政策和規范性文件，對與政策不一致或相抵觸的，要修訂或廢止，重新制定競聘上崗、考核、培訓、獎勵、處分、申訴、交流、退休、人事監管等單項配套規章。統籌推進各項相關工作。要有計劃、分層次、多形式地開展培訓活動，重點抓好領導干部和工作骨干的學習培訓，既要使從事事業單位人事管理工作的部門和同志熟悉相關政策規定，也要讓廣大事業單位和工作人員熟知自身的權利和義務，增強學政策、懂政策、用政策的自覺性。要按照分類推進事業單位改革的總體要求，做好與機構編制、收入分配、社會保險、財政制度以及行業體制改革的配套銜接，務求各項改革取得實實在在的成果。

4 . 2深入推進崗位聘用（任）制度的改革

崗位聘用（任）制度是事業單位改革最重要的環節之一，目的是通過改革建立一個人員能進能出，職務能上能下，待遇能升能降，優秀人才能夠脫穎而出，充滿生機與活力的用人機制。要推進這項改革，

（1）盡早深化崗位設置工作?？茖W設置崗位是推行聘用制度和建立分配等其他制度的基礎。以前的崗位設置實質是“崗位職務設置”，要重新按照“規定標準”進行崗位分類和等級分類，每個崗位應有明確的崗位名稱、職責任務、工作標準和任職條件，特別要解決崗位分類等級不清、工作標準不清問題。崗位分類等級設置要結合現狀，避免脫離實際造成今后難于運作實施。崗位設置要有配套的待遇標準，避免造成責任與收入不相匹配。比如電臺屬技術專業類單位，一個科室有設一位主任（正科級）屬管理崗位，三個科員（高級、中級和初級）技術專業崗位，如果沒有預先設置好配套的待遇標準，最后可能高級職稱科員待遇比主任高，與承擔的責任和貢獻不相稱，將打擊職工的積極性。各個崗位的崗位名稱、職責任務、工作標準和任職條件制定后，要宣傳學習，讓全體人員清楚，從而理解并參與單位改革。endprint

（2）健全競爭機制。健全完善《廣州海岸電臺競爭上崗實施辦法》，對外招聘執行國家事業單位人員招錄辦法，在單位內部空缺崗位全面進行競爭上崗，用一套完善的、科學的崗位競爭機制，促進人才成長和單位發展。

（3）深化合同制改革。根據當前國家的相關要求，修訂《廣州海岸電臺聘用合同制實施辦法》，進一步明確合同期限、權利與義務、職責與紀律、福利待遇和違約追究等條款。對一些工作要求以“補充協議”形式確定，以免一些崗位變動大人員變崗后要“頻繁簽合同”。要嚴格執行合同管理，對新進受聘職工要及時簽訂聘用合同。

4.3深入推進收入分配制度改革

收入分配制度改革是事業單位人事制度改革的重要內容，也是事業單位最重要的激勵方式。海事目前僅建立了考核單位組織目標與工作人員績效目標相聯系的績效管理制度，考核上仍依據國家1993年機關事業單位工資制度改革后執行的事業單位年度人員考核辦法，廣州海岸電臺也同樣存在考核機制“老化”和不健全現象，績效工資的實行沒有科學的量化依據，以前的考核辦法并不能評價出工作人員績效的高低優劣。崗位績效工資改革的成敗在于工作人員的績效考核制度是否完善科學，因此建立合理科學績效考核機制需要得到迫切解決。

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