土地征收的社會效率階段性比較研究
——以南京市為例

米 強，李永樂，吳 群，楊炬烽

土地征收的社會效率階段性比較研究
——以南京市為例

米 強1,2，李永樂3，吳 群1，楊炬烽2

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.南京市國土資源局棲霞分局，江蘇 南京210028；3.南京財經大學公共管理學院，江蘇 南京 210023）

研究目的：以征地補償政策為切入點，選取并構建土地征收的社會成本和社會收益指標，測度土地征收的社會效率。研究方法：問卷調查法，數據包絡分析方法（DEA），比較分析方法。研究結果：根據超效率DEA方法測度得到的結果說明2011年開始執行的264號文的土地征收社會效率最高，達到2.457，1996—2000年階段的土地征收社會效率最低，為1.006。研究結論：1996年以來，南京市不同征地補償政策的社會效率整體呈現不斷提高的趨勢，一定程度上說明征地補償政策調整符合社會發展和被征地農民的利益訴求。

土地制度；土地征收；社會成本；社會收益；社會效率

1　引言

土地征收制度一直是學界熱議的問題，其自身存在的缺陷導致農民土地權益受到大規模、深層次的侵害［1］，由此引發的社會問題不可小覷。國家統計局對2942個被征地農戶的調查結果顯示，土地被征收后年人均純收入增加的占總調查戶數的43%，降低的占46%，持平的占11%［2］。征地不僅會影響農民收入，而且會引發征地沖突或糾紛等問題。中國社科院公布的《2011年中國社會形勢分析與預測藍皮書》指出，73%的農民糾紛和上訪都與土地有關，其中40%的上訪涉及征地糾紛，征地糾紛問題中有87%涉及征地補償和安置問題［3］，征地補償政策亟待優化。

2010年起南京市、區兩級政府共籌資139.38×108元建立被征地農民全方位的綜合社會保障體系［4］，政府投資確保被征地農民個體間的利益平衡，提升了征地過程中的社會總產出。然而，關于土地征收的社會效率至今鮮有研究。牛飛亮等［5］論述了社會公平與社會效率之間的辯證關系，認為在社會契約線上， 資源配置最佳和帕累托最優沒有解決社會效率與公平的最優結合問題。許培栓等［6］認為社會效率是指社會經濟資源，包括物質、非物質資源的投入與相應社會效益產出的比率，社會效益包括環境改善、機制更新、福利提高及社會和諧等方面。既有研究僅是對社會效率概念的分析和理解，對于社會效率的測度研究更是鳳毛麟角?；诖?，本文在嘗試構建土地征收社會成本和社會收益指標體系的基礎上，運用超效率DEA方法和來自南京市的實地調研數據對不同征地政策階段的社會效率進行測度和比較分析，試圖為未來征地補償政策調整提供決策支撐。

2　社會效率內涵及其指標體系構建

2.1社會效率內涵界定

效率指的是最有效地使用社會資源以滿足人類的愿望和需要。經濟學家康芒斯［7］提出效率是產出對投入的比率，最大的效率是每工時的最大產出，或是每一給定的產出最小的工時投入。不難看出，康芒斯所提的效率是生產效率。借鑒康芒斯的效率定義和已有的研究文獻，本文將社會效率定義為社會收益對社會成本的比率，土地征收的社會效率就是土地征收過程中產生的社會收益對社會成本的比率。生產效率側重于經濟價值的角度考慮，選取的考量指標是經濟計量指標；社會效率側重于社會影響的角度考慮，選取的考量指標是非經濟計量指標。

社會成本是產品生產的私人成本和生產的外部性給社會帶來的額外成本之和。在現代西方社會，將整個社會中由于各種企業對社會帶來的各種各樣的污染和公害等也稱之為社會成本。社會收益包括私人收益和外部收益，社會收益指單個經濟活動主體的經濟行為給整個社會帶來的收益，包括直接收益和間接收益。私人收益指單個經濟活動主體從某一經濟行為所獲得的收益，僅包括直接收益。外部收益是因某個經濟活動主體從事某一經濟行為對他人帶來的額外收益。

2.2社會效率指標體系構建

征地活動類似生產活動，有投入和產出。本文把征地活動比作生產活動進行類比分析，以更好地討論征地的社會成本和社會收益（圖1）。

2.2.1征地的社會成本 征地的社會成本包括私人成本和外部成本。征地過程中政府的投入是私人成本，包括政府的征地協調成本和公信力下降；農地減少引起的糧食安全風險和民風、民俗消失等是征地外部性給社會帶來的外部成本。

圖1　征地的社會成本與社會收益Fig.1　The social cost and social beneft of land expropriation

2.2.2征地的社會收益 征地的社會收益包括私人收益和外部收益。征地過程中政府的收益是私人收益，體現在地區社會保障水平；農民生活水平提高和公共服務改善是征地外部性給社會帶來的外部收益。

2.2.3社會成本與社會收益指標體系 根據社會效率的內涵及已有的研究成果，本文構建了土地征收的社會成本和社會收益指標體系，如表1所示。

表1　征地的社會成本與社會收益指標一覽表Tab.1 The index of social cost and social beneft of land expropriation

私人成本中，政府征地的協調成本用征地耗費的時間和是否有上訪表示，因征地導致的政府公信力下降用被征地農民對征地行為的感知（如是否告知等）指標表示。外部成本中，農民生活安全感用被征地農民對農田重要性感受表示，生活歸屬感用城市生活融入度表示，環境破壞程度用對空氣質量、噪音和自然景觀變化的感知表示，糧食安全用被征耕地面積表示，農耕文化消失用對民俗、民風消失感受表示。

私人收益中，地區社會保障水平用被征地農民對享受醫療、養老和失業保險等社會保障感知表示。外部收益中，農民生活水平提高用被征地農民對生活水平感知和恩格爾系數表示，公共服務改善用被征地農民對交通、教育、醫療、用水、用電、購物等生活服務感知等指標表示。

3　樣本區選擇、數據來源與說明

3.1樣本區與數據來源

南京市自1996年以來先后進行了3次征地補償政策調整，根據南京市政府的相關文件（寧政發［1996］131號、寧政發［2000］86號、寧政發［2004］93號、寧政發［2010］264號），將征地政策劃分為1996—2000年（就業安置和一次性貨幣補償相結合），2000—2004年（一次性貨幣補償為主），2004—2010年（社會保障與就業培訓相結合）和2011年至今（社會保障為主，就業培訓為輔）4個階段。

本次調研時間是2015年3—4月，調查時采用分層抽樣的辦法，首先在南京市發生征地案例較多的兩個行政區棲霞和雨花臺區抽取了棲霞區；其次，在棲霞區11個街道中選取了征地案例較多的4個街道，分別是邁皋橋、燕子磯、堯化和馬群；再次，在每個街道抽選1個村，最后每個村發放問卷100份，最終發放問卷400份，收回380份，回收率95%；其中有效問卷351份，有效問卷占回收問卷的92.36%。其中1996年之前的被征地農戶為15戶，占總樣本的4.27%（該階段分析時未考慮）。1996年以后4個階段的調查樣本數分別為79、90、78和89，樣本數量占總調查樣本的比重分別為22.51%、25.64%、22.22%和25.36%，各階段樣本數量差不多，能夠更好地滿足征地補償政策階段比較的需要。

3.2數據描述性統計結果

本文使用數據主要是被征地農民進行的調查數據，其次通過對歷年征地案卷、信訪案卷等材料進行整理、補充和印證。描述性統計結果見表2。

4　實證研究：測度結果與階段比較

根據問卷調查結果，選取并構造合適的代理值表示不同征地政策階段（4個）的社會成本（征地投入）和社會收益（征地產出），然后采用測度多投入和多產出效率的數據包絡分析法（DEA）進行不同征地補償政策下土地征收的社會效率評價值測度，進而比較分析不同土地征收政策引起的社會效率異同。

4.1測度方法

CCR-DEA模型是采用數據包絡分析法測度決策單元相對有效性的常用模型，但當測度得到的有效決策單元（效率評價值等于1即為有效決策單元）較多時，無法對這些有效決策單元進行排序。為確保能區分與比較不同階段征地的社會效率高低，本研究繼續采用超效率DEA模型進行測度。Anderson和Petersen在1993年構建了超效率DEA模型（SE-DEA）。SE-DEA模型是指在評價第j個決策單元效率時，用其他所有決策單元投入和產出的線性組合代替第j個決策單元的投入和產出，而CCR-DEA模型是將該單元包括在內的。因此，SE-DEA模型能夠區分有效決策單元之間的效率差異，實現對所有決策單元的排序。以投入為導向的模型表達式為：

式（1）中，θ*為決策單元的相對效率值，x和y分別為輸入和輸出變量，n為決策單元數量，m和s輸入和輸出變量的個數。λ為有效決策單元的組合比例。當θ*≥1且松弛變量s+= s-= 0，表明該單元為（弱）DEA有效，規模收益不變且該決策單元為技術和規模有效。當θ*＜1或者s+≠0，s-≠0中至少有一個成立時，表明該決策單元為DEA非有效，或者技術無效，或者規模無效，其中，若s+≠0，則表示相同產出下投入過多，s-≠0表示相同投入下產出過少。此外，如果∑λk= 1為規模收益不變，∑λk＜1時為規模收益遞增，∑λk＞1時為規模收益遞減［8］。

表2　不同政策階段各指標平均值Tab.2 The average of all the index in different stages of land policy

4.2測度結果

根據文件發布時間可將南京市征地政策劃分為1996—2000年、2000—2004年、2004—2010年、2011年至今4個階段。不同階段的征地補償標準和方式不同，被征地農民的關注點和利益訴求點也在發生變化，因而社會總投入和社會總產出必然存在差異，其社會效率也就不盡相同。哪一個階段的社會效率評價值最高仍是一個未解之謎。依據表2中不同政策階段各指標平均值，采用超效率DEA模型（SE-DEA模型）對相應階段的社會效率評價值進行測算，結果見表3。

表3　基于超效率DEA模型的各階段社會效率值及排名Tab.3 The various stages of social effciency values and rankings based on SUPER DEA

表3的測算結果表明，1996年至今執行4個征地補償政策階段的社會效率評價值均大于1，均為DEA有效，說明各階段的政府征地協調成本、公信力下降、農民生活安全感、歸屬感等社會成本指標和社會保障水平、生活水平提高、公共服務改善等社會收益指標處于比較理想的狀態。執行不同征地補償政策階段的社會效率評價值總體呈現上升趨勢，按從低到高排序，1996—2000年執行131號文階段最低，為1.006；2004—2010年執行93號文階段第次之，為1.602；2000—2004年執行86號文階段第三，為1.747；2011年至今執行264號文階段最高，為2.457。

4.3階段比較分析

根據超效率DEA軟件（DEA-SOLVER Pro5）運算結果，得到執行不同征地補償政策階段各指標社會效率DEA有效的目標值，將目標值減去實際值得到差異值，差異值與實際值的比率為指標差異率（表4）。

從表4可以看出，不同政策階段各指標目標值和實際值之間均存在差異，執行131號文、86號文、93號文和264號階段成本指標目標值和實際值之間平均差異率分別為-14.15%、-9.14%、18.99%和33.37%，呈現投入冗余逐漸減少的趨勢；收益指標目標值和實際值之間平均差異率分別為22.10%（131號文）、9.14%（86號文）、7.99%（93號文）和12.48%（264號文），執行264號文的差異率稍高，但總體呈現降低的趨勢，說明產出不足趨減。下面以131號文和264號文的指標差異率為例，通過差異比較分析，判別各指標在2個不同政策執行階段的相對有效性。

（1）從社會成本看，14項指標中，執行131號文有12項差異率為負數，說明該階段大多數指標實際值存在冗余，而執行264號文僅有3項冗余率為負數，說明該階段只有少數指標實際值存在冗余，由此可以認為執行131號文投入的相對社會成本明顯高于執行264號文，其中，政府征地協調成本和農民生活歸屬感代理指標實際值和目標值差異突出。

表4　不同政策階段各指標實際值和目標值差異率Tab.4 The actual value and target value's difference rate of each index in different stages of land policy

就政府征地協調成本來說，執行131號文的 “征地耗時”和“爭取補償的努力方式”的指標差異率分別為-27.46%和-28.30%，說明該階段征地協調成本大于目標值，而執行264號文的相應指標差異率分別為58.42%和145.74%，說明該階段征地協調成本小于目標值，超效率有效。通過比較 “有沒有征前告知、聽證”、“知不知道征地要公告”、“是否了解公告內容”等指標的差異率，可以推測造成執行131號文的征地協調成本較大的一個重要原因是征地信息對稱性較差，致使被征地農民缺失公平感而不斷上訪。除此之外，也可能是補償標準低，不能維持原來的生活水平。

就農民生活歸屬感來說，執行131號文的 “城市生活融入度”的指標差異率為-8.34%，說明該階段被征地農民還沒有完全融入城市生活，而執行264號文的相應指標差異率為4.11%，說明該階段被征地農民已完全融入城市生活，超效率有效。造成這個結果的原因很有可能是執行131號文時，被征地農民僅僅是轉變了身份，被安置的地點大多數在城市邊緣區，在享受社會福利方面和城市市民還存在很大差距，所以在情感上很難認為自己是“城里人”。比較而言，執行264號文時，政府在推行土地城鎮化過程中，已經關注人口城鎮化，如將被征地農民全部納入社會保障體系，和城市市民同等享受社會福利；征地拆遷補償方式，可以選擇進住政府代建的安置房，也可以選擇獲取貨幣補償，自己購買商品房，為進入城市生活提供更多的空間機會；免費提供再就業培訓，培養適應城市生活的生產技能，為充分融入城市生活創造條件。

（2）從社會收益看，執行131號文的11項指標目標值和實際值平均差異率為22.10%，遠高于執行264號文的12.48%，說明執行131號文的社會收益產出相對于執行264號明顯不足，主要表現在代理地區社會保障水平和農民生活水平提高的指標方面。

就地區社會保障水平來說，執行131號文的 “征地后是否有醫療保險”、“征地后是否有失業保險”、“征地后是否有養老保險”的指標差異率分別為9.05%、76.65%和49.56%，說明該階段社會保障水平較低，還有很大的提升空間。執行264號文的相應指標差異率分別為0.00%、15.58%和7.93%，說明該階段的地區社會保障水平產出相對較高。

就農民生活水平來說，執行131號文的 “生活水平總體變化”的指標差異率為34.58%，說明該階段被征地農民的生活水平和目標狀態差距較大，很多被征地農民生活因征地受到嚴重影響。執行264號文的相應指標差異率為9.14%，相對于執行131號文而言，該階段被征地農民的生活水平較高。

投入冗余和產出不足的變化趨勢表明，土地征收的社會成本在逐漸減少，社會收益在逐漸增加，社會效率隨之提高。2011年至今執行264號文的社會效率評價值最高，但還有修改和完善的空間。例如，從成本指標看，“有沒有及時補償到位”的指標差異率較低，說明形成的社會成本較高，需要強調征地補償必須按時補償到位，嚴禁拖欠；“城市生活融入度”的指標差異率不高，說明形成的社會成本不是很低，需要進一步提高補償標準，統一社會保障體系，改變集中安置方式（安置小區是被征地農民的身份“標簽”，將被征地農民和城市居民無形隔離），讓被征地農民和城市居民充分融合，實現土地城鎮化和人口城鎮化同步。從收益指標看，“小孩上學條件變化”、“征地后是否有失業保險”等指標的差異率較高，說明現狀和期望還有較大差距，需要更加關注民生，加強保障制度建設，安置后注重配套設施建設。

5　研究結論與政策建議

本文以被征地農民樣本數據為基礎，分析土地征收引起的社會成本和社會收益變化，并采用超效率DEA模型測算不同征地補償政策階段的社會效率評價值差異，得到的主要結論有以下3點：（1）按照評價值從低到高排序，土地征收的社會效率1996—2000年執行131號文階段最低，2004—2010年執行93號文階段次之，2000—2004年執行86號文階段第三，2011年至今執行264號文階段最高。土地征收的社會效率總體呈上升趨勢。（2）政府調整政策更加關注民生，注重人口城鎮化。征地補償政策和被征地農民意愿的契合度在提高。（3）對照被征地農民的意愿，目前執行的264號文還有修改和完善的空間。

為制定社會效率更高的征地補償政策，提出以下4點政策建議：（1）征地過程中應考慮被征地農民的知情權，公開征地信息，暢通訴求渠道，避免因征地沖突引起政府協調成本增加。（2）征地安置過程中應更加注重被人口城鎮化，以制度設計打破被征地農民市民化壁壘，避免被征地農民游離在市民和農民之間，形成社會不穩定因素。（3）提高征地補償標準，保證被征地農民“生活水平不降低”；注重社會保障體系建設，確保被征地農民“長遠生計有保障”，讓其在失去土地后和“城里人”享受同等社會福利。（4）建立更為完善的就業和住房保障機制，讓被征地農民盡快“安居樂業”。積極提供勞動技能培訓，創造更多的就業機會；改變集中安置方式，用貨幣補償的方式讓被征地農民自由選擇居住地，主動融入城市生活。

本文嘗試對土地征收的社會效率進行測度，希望能引起社會各界對征地社會效率的關注，而不僅僅是經濟效率。測度時忽略了時間對指標感知的影響，不同政策階段相同指標感知的可比性有待討論和完善，這將成為筆者進一步深入研究的方向。

（

）：

［1］ 肖屹，曲福田，錢忠好，等.土地征用中農民土地權益受損程度研究——以江蘇省為例［J］ .農業經濟問題，2008，（3）：82.

［2］ 黃征學.土地征用存在的問題及其對策思路［J］ .中國發展觀察，2006，（5）：13.

［3］ 劉祥琪，陳釗，趙陽.程序公正先于貨幣補償：農民征地滿意度的決定［J］ .管理世界，2012，（2）：15.

［4］ 吳強華，楊應奇，楊丁丁.南京：城鎮化“要地更要人”［N］ .中國國土資源報，2012 - 12 - 28.

［5］ 牛飛亮，黃慶華.社會公平與社會效率：建立社會主義和諧社會的思考［J］ .社會科學家，2006，（1）：40.

［6］ 許培栓，劉富有.對公平與效率的本質及其關系的澄清性思考［J］ .社科縱橫，2007，22（1）：73.

［7］ ［美］康芒斯.制度經濟學［M］ .北京：華夏出版社，2009：640 - 641.

［8］ 胡根華，秦嗣毅.“金磚國家”全要素能源效率的比價研究——基于DEA—Tobit模型［J］ .資源科學，2012，（3）：35.

（本文責編：陳美景）

Periodic Comparison Study on the Social Effciency of Land Expropriation: Based on the Case of Nanjing

MI Qiang1，2， LI Yong-le3， WU Qun1， YANG Ju-feng2
（1.College of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China； 2. Qixia Branch Bureau of Nanjing Land and Resources Bureau， Nanjing 210028， China； 3. School of Public Administration， Nanjing University of Finance and Economics， Nanjing 210023， China）

The purpose of the paper is to select and establish the social cost index and benefit index for measuring the social efficiency of land expropriation， which is based on the compensation policies of land expropriation. Methods including Questionnaire Survey， Data Envelopment Analysis（DEA）model， and Comparative Analysis are employed. Results show that the social efficiency of land expropriation turns out to be 1，which is measured by DEA model. Its highest value is 2.457of NO.264 document （implemented in 2011）， and its lowest value is 1.006 （implemented between 1996 and 2000）measured by the result of super-efficiency DEA model. The social efficiency about different compensation policies of landexpropriation in Nanjing have increased gradually since 1996. To a certain extent， it indicates that the compensation policy adjustment on land expropriation conforms to the needs of social development and the land-lost peasants' interests.

land institution； land expropriation； social cost； social benefit； social efficiency

F301.1

A

1001-8158（2015）12-0026-08

10.11994/zgtdkx.2015.12.004

2015-06-04

2015-09-06

國家自然科學基金重點項目（71233004）；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（13JZD014）；教育部人文社會科學研究青年項目（14YJC840016）；江蘇省自然科學基金青年基金（BK20131008）。

米強（1973-），男，四川通江人，博士研究生。主要研究方向為土地經濟與資源環境管理。E-mail： mrmiqiang@163.com

吳群（1964-），男，江蘇興化人，教授，博士生導師。主要研究方向為不動產估價與管理、土地經濟與資源環境管理。E-mail： wuqun@njau.edu.cn