控制性詳細規劃編制的實踐與探討

顏競

（長沙有色冶金設計研究院有限公司　湖南　長沙　410000）

控制性詳細規劃編制的實踐與探討

顏競

（長沙有色冶金設計研究院有限公司湖南長沙410000）

近年來，隨著中國城市化水平的日益加快，小城鎮的發展在整個中國的城市化進程中體現出越來越重要的作用。同時《城鄉規劃法》的實施，也使中國的城鄉規劃日益表現出具有顯著中國特色的運作模式，而其中最具特點的則是控制性詳細規劃。本文以慈利縣的控制性詳細規劃為例，闡述了在中國城市化進程空前迅猛的新階段，控制性詳細規劃所表現出來的特性和出現的問題，進而結合當前形勢，對控制性詳細規劃的完善提出建議。

控制性詳細規劃；慈利縣；控制與引導

1　緒論

規劃界對于控制性詳細規劃的思考，其實由來已久。自從20多年前，出現了有中國特色的“控制性詳細規劃”（以下簡稱“控規”），控規的實踐在繼續，而爭論和研究探討也在繼續。2008年新的《城鄉規劃法》出臺，關于控規的探討也有了不同于以往的意義。作為法定規劃，控規在中國起著不可取代的作用。

雖然控規解決了城市建設規劃中的多項問題，但是在20年的具體實踐過程中也暴露除了一些問題，這些問題已經嚴重阻礙了城市的發展。盡管《城鄉規劃法》的出臺對控規的進一步發展有積極的作用，但控規當中的問題依然存在，本文將對控規編制中的幾個環節中暴露的問題進行研究與探討，并以慈利縣控規為例，分析與提出一些解決問題的思路，期望對控規的編制有積極的推動作用。

2　控規的內容

控規是借鑒北美大陸和我國港臺地區實行的土地分區管制區劃）的原理，根據中國城市的實際情況，對城市建設項目具體的定性定位定量和定環境的控制和引導。按照《城鄉規劃法》，控規包含有以下內容：詳細規定所規劃范圍內各類不同使用性質用地的界線，規定各類用地內適建、不適建或者有條件地允許建設的建筑類型；規定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標；規定交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離、建筑間距等要求；提出各地塊的建筑位置、體型、色彩等要求；確定各級支路的紅線位置、控制點座標和標高；根據規劃容量，確定工程管線的走向、管徑和工程設施的用地界線；制定相應的土地使用與建筑管理規定。

3　控規編制中所存在的問題

經過20多年的發展歷程，控規的編制，管理等都有了長足的發展，但是其中卻存在著難以回避的問題，對整個城市和社會的發展起到了不良的影響。在控規的編制中，常常出現的問題有組織編制粗放，缺乏統一的技術平臺，并且常與總體規劃方案脫節，過于注重地塊的控制，同時常常淪為支撐政績的工具。

3.1控制性詳細規劃的前期研究工作存在的問題

目前，我國正處在經濟高速發展階段，規劃編制任務重且時間緊，這樣導致規劃委托單位和編制單位對規劃的前期研究工作做得不夠充分。

3.2控制性詳細規劃的層次和深度方面存在的問題

控制性詳細規劃的編制深度既應深化、補充、完善總體規劃和分區規劃意圖，又應將其全面具體的落實到相應的建設用地上并加以控制，以滿足為規劃管理提供實施規劃的技術性管理文件和土地租讓招議標底條件的要求，并為修建性詳細規劃提供依據。

下面將以慈利縣零溪河下游雙安組團控制性詳細規劃（以下簡稱慈利控規）為例，來分析研究控規的編制環節中所應該注意到的問題。

4　慈利縣控規方案分析

4.1慈利控規的規劃條件

本片位于慈利縣城東北部，在總體規劃布局結構“一心三城五組團”中屬于零溪河下游組團，根據總規的要求，雙安組團將發展成為片區級的商業服務功能區、居住功能區。

在制定規劃的過程中，必須綜合考慮地塊的歷史，自然，社會各方面的條件，充分尊重現狀。

4.2慈利控規的規劃原則與規劃目標

在規劃制定之前，必須首先確定規劃項目的基本原則和出發點。慈利的控規貫徹了“以人為本，高起點、遠目標，重實際，可操作，體現地方特色”為指導思想，以城鄉規劃促進與引導經濟發展為原則，引導城鎮向規?；⒓s型方向發展。

4.3慈利控規的用地結構與用地功能布局

4.3.1用地結構

規劃形成“二軸二區”的規劃布局。

“二軸”——建設北路商業服務發展軸、慈利大道發展軸；

“二區”——生態居住區、建議建設發展區。

建設北路為南北向的主干路，是一條連接老城區與本組團的商業服務發展軸，在本區的發展中占有極其重要的位置。慈利大道為一條城市主干道，相當于連接縣城內各組團間的一條快速環道，將各個組團與蔣家坪新區、老城區緊密的聯系了起來，成為一條城市內部的發展軸（見圖1）。

4.3.2用地布局

根據總體規劃，雙安組團將發展成為片區級的商業服務功能區、居住功能區。

根據近期的分類規劃用地，其中規劃居住用地39.35hm2，占建設用地的35.13％。公共服務設施用地共有18.32hm2，占建設用地的16.36％。主要為商業用地，按照總體規劃的定位布置在建設北路的兩側。另根據總規的布局安排，在零溪河邊布置了一處文化娛樂設施用地，占地面積1.72hm2，占建設用地的1.54％。

圖1　慈利控規功能結構圖

表1　規劃建設用地匯總表

4.4慈利控規的指標體系

為確保發展區規劃的順利實施，依據國家、地方有關規劃法規，參照張家界市城市規劃經驗，確定規劃區域內規劃控制指標。

在未編制詳細規劃前，應按本規劃地塊的土地使用和性質及有關指標確定，由規劃行政主管部門核定。同一地塊內各類建筑高度不得超過規劃確定的建筑限高。

沿城市道路兩側新建、改建建筑物的高度控制不得超過道路紅線寬度與建筑退讓距離之和（如圖2）。

4.5慈利控規的配套設施

在慈利縣控規規劃中，配套設施的規劃如下，分為教育設施，行政管理設施，文化娛樂設施，醫療衛生設施，商業設施幾個方面。以教育設施規劃為例，根據總體規劃的要求，本組團內的中小學生可分別就讀于慈利一中、金慈實驗小學，在本組團內可不再另設中小學校。中、小學的規?；旧夏軡M足本片中小學生就讀的需求。幼兒園結合居住用地開發建設進行布置，幼兒按千人指標40人、30人/班計算，本次規劃區內近期安排了3所幼兒園，共計18個班；在建議發展用地內設置一所9班的幼兒園（如圖3，表2）。

圖2　慈利控指標控圖制圖

圖3　公共服務設施圖

表2　教育設施規劃一覽表

4.6慈利控規的城市設計導則

4.6.1規劃目標

引用豐富的自然資源，通過規劃和富有創意的城市設計引導，構筑“山水城市”風貌特色，建設地方文化特色鮮明、具有高度文明和充滿活力、具有鮮明時代特征的城市新區。

4.6.2景觀軸線與界面

以濱江路、建設北路、零溪路為主軸，通過各條城市主次干路向規劃區內延伸，形成視覺上的走廊、景觀上的軸線。主要界面利用對外道路、主干路的走向，重點處理好兩個界面。

處理好常張高速、慈利大道、建設北路兩側的建筑景觀，形成雙安組團欣欣向榮的城市的界面。

處理好澧水、零溪河兩廂的景觀，延續其風光帶的臨江界面。

5　對控規編制的建議

5.1控規要注重地塊現有的自然條件以及社會條件，完善前期研究工作

對于控規前期規劃存在問題的解決的辦法目前有兩種思路。一種是在《城市規劃編制辦法》實施細則中或在地方性的控規編制中明確規定研究方面的要求內容，將相關研究的結論納入控規的編制成果。另一種思路是將這種前期研究上升到上一層次的規劃，即在上一層次規劃中明確控規的編制要求。

5.2控規的目標應該是實現公眾的利益，注重近遠期結合，實現可持續發展

控規的編制應該是政府行為.代表全民的共同利益，但現在有些地方的控規是由開發商委托、控制和決定，成為為局部利益服務的工具。因此在確定控規的內容，原則，進行編制之前，應該考慮的是大多數人的公共利益。

規劃實施是一個動態的過程，不可能一步到位，一次完成，因此規劃必須充分重視開發時序的研究，比如在慈利控規中輕軌在規劃地區通過，近期不可能實施，必須在規劃時留有余地分期實施，可達到相對最優的效益。在編制控規時，具體體現在：節約有限的土地資源，減少土地的浪費；最大限度地降低開發與保護資源的沖突，減低對自然生態系統的沖擊；不忽視后代生存的種種潛在需求，為未來各種潛在發展留有余地。

5.3控規的深度和層次要明確

根據實際操作的需要，在控制性詳細規劃編制中，對城市開發行為的控制分為一般控制和特殊控制。一般控制就是按現行的控規深度編制，特殊控制不僅需要對地塊內建筑的性質、用途以及各種容量指標進行嚴格控制，而且對于建筑高度、形式、色彩甚至標志也要作出一些特殊的要求，以達到規劃的目標。

要解決控制深度不同要求的問題，在城市中采取分層控制，層層深入的方式是一種好思路。比如對城市建設控制中先采用一般性的通則式控制，再對特殊地區加深一層控制內容。

5.4適應經濟社會的發展需要，合理確定地塊控制指標的彈性，重點控制開發地塊的外部效應

由于經濟社會的快速發展，控規除了必須要有自己所具有的法定的嚴肅和權威性之外，還必須有一定的彈性。必須適應不同時段，不同背景的發展要求，分區規劃為控制性詳規提供依據，在建設目標和時間上有一定的伸縮性《城鄉規劃法》提出在建設地塊出讓前必須要由規劃部門出具規劃條件，除依據控規外還應該考慮當時的規劃意圖、項目特點、周圍環境和政策要求，還需要進—步深化、優化控規的內容。

6　結論

在《城鄉規劃法》深入實施的背景下，控規的重要性也早已經深入到城市建設的各個方面。針對控規編制中的一些問題，本文以慈利縣的控規為例提出了從控規的編制的設計原則，指標體系，地塊劃分，規劃的層次與深度等幾個方面合理科學的分析了控規中存在的問題，提出了一定的建議與意見，希望通過對控規編制過程中一些環節的研究與探討，更好更有效的實現控規的控制與引導。

造成城市問題的因素很多，城市問題的全面解決還有待各方面的努力。本文只是在控規的編制這一層面上探討了規范城市建設行為，引導城市持續有序發展的有效手段和方法。同時城市建設是一個發展的過程，舊的問題解決了，新的問題又會出現。因此我們的規劃也應該是一個動態的過程，要根據城市的發展變化適時調整規劃控制的內容和深度，使規劃始終保持一種靈活務實的調控姿態，同時還應有一定的前瞻性，以減少問題的產生，引導城市持續健康的有序發展。因此完善控規的編制是城市規劃者不容推卸的責任。

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TU984.11

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1673-0038（2015）22-0012-03

2015-2-24

顏競（1989-），男，助理工程師，大學本科，主要從事建筑與規劃設計工作。