創業投資引導基金發展現狀、問題及對策

◎虞亮　陳佳亭　李楠（常州創業投資集團有限公司，常州213004）

創業投資引導基金發展現狀、問題及對策

◎虞亮陳佳亭李楠（常州創業投資集團有限公司，常州213004）

創業投資引導基金是由政府設立，以發揮財政資金的杠桿放大效應、增加創業投資資本的供給為目的， 以克服創業投資資本的市場失靈問題。引導基金不以盈利為目的，而是作為政策性的金融工具，緩解科技型中小企業融資難的問題。近年來，通過設立政府引導基金，吸引民間資本參與創業投資，已經成為我國各級地方政府促進創業投資產業發展、支持地方經濟發展的重要方式。但由于實踐時間還很短，加上政府資金與社會資本對利益的訴求存在矛盾，引導基金在快速發展的同時，也存在很多亟待解決的問題。下面就以常州市創業投資引導基金為例，詳述如何加強政府創業投資引導基金風險管理、改善基金運作成效。

1　常州市創業投資引導基金發展現狀

目前，常州市創業投資引導基金共有兩支：常州市創業投資引導基金（以下簡稱“市創業投資引導基金”）、常州市龍城英才創業投資引導基金（以下簡稱“龍城英才引導基金”）。市級財政代管的江蘇省引導基金共有三支：江蘇省新興產業創業投資引導基金（以下簡稱“新興產業引導基金”）、江蘇省區域重點成長型企業發展扶持基金（以下簡稱“重點發展引導基金”）、江蘇新材料產業創業投資基金（以下簡稱“新材料引導基金”）。這五支基金均由常州產權交易所及其下屬平臺作為引導基金出資人代表履行相關權利與義務。

1.1市創業投資引導基金

市創業投資引導基金于2008年成立，基金總規模7500萬元，通過階段參股方式與深圳市創新投資集團、江蘇高科技投資集團及民間資本共同發起設立了江蘇高晉創業投資有限公司、常州高投創業投資有限公司以及常州紅土創新創業投資有限公司。三家公司注冊資本總額達2.91億元，撬動社會資本2.16億元，資本放大2.88倍。截至2014年10月底，三家公司累計投資項目27個，投資金額3.04億元，其中被投資企業深圳歐菲光科技股份有限公司于2010年8月成功上市；江蘇長海復合材料股份有限公司于2011年3月成功上市；江海環保股份有限公司已申報IPO，常州市麗島金屬材料制造有限公司正在接受上市輔導，引導基金發揮作用顯著。

1.2龍城英才引導基金

龍城英才引導基金2011年成立，基金總規模3.8億元，通過階段參股方式與江蘇省新興產業創業投資引導基金、常州投資集團有限公司共同合作發起設立常州龍城英才創業投資有限公司，與梧桐三江（上海）創業投資管理中心（有限合伙）合作發起設立三江資本（常州）龍城英才創業投資中心（有限合伙），其中階段參股共2.1億元，撬動其他資本3.2億元，資本放大1.52倍；另外引導基金拿出1.7億元對常州龍城英才計劃項目進行跟進投資。截至2014年10月底，常州龍城英才創業投資有限公司累計投資項目101個，投資金額2.75億元；三江資本（常州）龍城英才創業投資中心（有限合伙）累計投資項目2個，投資金額1740萬元；引導基金跟進投資項目81個，投資金額1.38億元，吸引共同投資的民間資本4.96億元，資本放大3.59倍。

1.3重點發展引導基金

重點發展引導基金于2013年7月成立，通過階段參股方式與上海麒耀投資管理有限公司、江蘇武進高新投資控股有限公司、常州武進科技創業投資有限公司發起設立常州麒耀創業投資合伙企業（有限合伙），該基金公司專注于引進海外技術成果并在國內產業化。企業認繳出資額1億元，引導基金出資1000萬元，其他資本9000萬元，資本放大9倍。

1.4新材料引導基金

新材料引導基金2013年成立，通過階段參股方式與常州金茂經信創業投資管理企業（有限合伙）、江蘇新揚子造船有限公司、江蘇慧德科技發展有限公司及民間資本共同合作發起設立江蘇新材料產業創業投資企業（有限合伙），實繳出資2.5億元，其中基金首期出資2000萬元，撬動其他資本2.3億元，資本放大11.5倍。截至2014年10月底，江蘇新材料產業創業投資企業（有限合伙）累計投資項目4個，投資金額8651萬元。

2　常州市創業投資引導基金運作中存在的問題

2.1基金規模整體偏小、資金來源缺乏持續性

目前，我國政府設立的引導基金規模普遍偏小，常州市政府創業投資引導基金的資金主要來自江蘇省和常州市政府的財政資金，總額僅4.85億元。同時，常州市政府創業投資引導基金的發展歷史較短，沒有對基金的未來資金來源作出明確的規劃， 未能形成吸納民間資本的長效機制，對民間資本的讓利政策還不夠完善，募資渠道狹窄，以至政府引導基金的資金來源缺少持續性，未來亟需擴充。

2.2投資限制條件較多、政策導向與商業性目標沖突

“引導基金”主要是用于市場失靈領域，而不是市場上已存在充分競爭的領域，各地政府引導基金對企業的選擇存在明顯的政策偏向性，投資地域和對象都會受到限制，極易產生“擇地不擇優”現象。以常州市龍城英才創業投資引導基金為例，對于申報龍城英才領軍人才計劃的項目來說，創業企業的注冊時間、落戶地點、領軍人才學歷以及持股比例均有不同條件的限制。長此以往，引導基金的引導作用受到嚴重制約，造成引導基金發展的滯后性，無法達到引導創業投資的目的。

2.3基金受托管理方職能受限、投后管理執行難

常州產權交易所及下屬平臺作為常州市各類引導基金的受托管理方，必須保證被投企業對于引導基金使用的安全性，防止企業資金使用不規范導致國有資產流失。但在龍城英才創業項目的投后走訪中發現，有部分創業企業財務管理混亂，有的企業資金使用嚴重違規，但由于產交所屬于事業單位性質，職能有限，且參股企業過多，管理任務繁重。僅依靠股東身份，難免遇到部分企業不予配合、執行難的問題。在企業既不積極整改，也不履行回購義務且公安機關對案件的調查偵破情況無任何反饋時，引導基金的投后管理陷入困境。

2.4退出機制不靈活、政府資本使用效率待提升

引導基金持續正常運轉的必要條件之一就是成功退出，具備完善的退出機制，才能實現資本的循環。在常州市龍城英才創業投資引導基金的實際運作中，創業企業時有原股東提出回購申請，但根據常州市引導基金管理有關文件，僅主創投、重點企業可在3年內以國債利息加本金的轉讓價協議受讓引導基金跟進投資形成的股權。而跟投基金向企業原股東、創業團隊轉讓股權，須遵循《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》，對企業進行整體審計、評估作價，履行掛牌轉讓程序，耗時長，費用多，導致引導基金無法及時退出，嚴重降低了政府資本的使用效率。

2.5各類引導資金管理分散、缺乏系統的遴選方式和集中管理平臺

除上述提到的創業投資引導基金外，常州市有各類專項扶持資金、獎勵資金以及轄市區各級引導資金，均未有統一的資金承接及管理運作平臺，而是根據政府發文給予撥付，資金也分散于各轄市區、主管部門與行業中，導致引導基金與其他專項資金的聯動性不強，資源、數據、信息無法實現聯網共享，互補效應未能體現。

2.6引導基金管委會為非常設機構、項目評審周期過長

為確保引導基金決策的民主性和科學性，《指導意見》要求引導基金管理機構應當設立獨立的評審委員會，對項目投資進行決策。從當前常州市龍城英才創業投資基金管理委員會（以下簡稱“管委會”）運行的實際情況來看，管委會的人員構成主要是由市領導、組織部、財政局、發改委、科技局、人社局等各部門領導兼任，并不是常設機構。同時，管委會雖然下設辦公室，但僅負責管委會的日常事務、承辦相關具體事宜，并不具備決策權。以上原因導致龍城英才項目評審周期比較長，引導基金重大事項決策效率待提高。

3　對常州市創業投資引導基金管理的建議

3.1合理擴大基金規模、健全引導基金出資長效機制

針對常州市政府創業投資引導基金規模偏小的問題，應尋求合理的擴充方式，首先由政府層面對基金未來的資金來源作出明確規劃， 建立政府引導基金出資的長效機制，通過建立機制的形式進一步加強政府資金的穩定性，用機制代替領導，從而排除政府換屆帶來的政策不穩定性；其次是完善對社會資本的讓利政策，充分吸納民間資本。以此拓寬募資渠道，使政府引導基金的資金來源能夠保持持續性，擴大引導基金的規模，更加充分地發揮引導基金的帶動作用。

3.2進一步放寬限制條件、明確引導基金的功能定位

引導基金投資限制條件過多、政策導向與商業性目標相沖突這一問題，是我國在創投引導基金探索進程中出現的正常現象。政府創業投資引導基金最終應本著引導社會資本的目的，少直接參與創業投資，不過多干預子基金的管理，應致力于提供良好的市場環境并給予更多的財政優惠。以常州市龍城英才創業投資引導基金為例，對于符合我市產業發展導向，成長性較好，僅個別條件達不到申報要求的項目，建議采用“一事一議”的方式，適當放寬條件，予以支持。

3.3培養專業高效的管理團隊、強化基金受托管理方的監督權利

作為接觸被投企業的“第一線”，培養專業高效的管理團隊、放大基金受托管理方的監督職能是加強引導基金投入后管理力度的兩大前提。目前常州創業投資集團已引進了一批有經驗、有水平的金融人才，建立了一支專業的管理團隊，需要通過各方面的培訓和進一步磨合，使得基金管理工作更加專業、規范、高效。同時，引導基金相關的管理文件或授權協議中應當明確賦予受托管理方擁有更多的監督及管理職能，而不僅僅是以股東的身份去了解企業使用引導基金的合規情況。在企業發生重大資金使用不合規且不予配合時，引導基金管委會應積極協調公安、法院等司法力量，盡快查清事實，幫助追繳投資款，減少國有資產損失。

3.4建立靈活的退出機制、提升政府資本使用效率

為了規避創業投資在退出階段的風險，政府應根據實際情況，建立健全完善的退出機制，明確退出時間、退出方式、退出受讓對象以及退出價格等，并在《引導基金管理辦法》中予以規范，同時對于可以預料到的風險，應通過合同中的協議條款進行防范。以龍城英才引導基金為例，針對實際退出中遇到的問題，建議參照南京等地的作法修改引導基金管理辦法，對創業企業其他股東受讓引導基金股權的作價原則、轉讓方式予以明確，以便在投資協議中先行約定，便捷轉讓。同時，建議在投資協議中明確各類保障條款，以便引導基金在完成對企業發展初期的扶持后退出。

3.5打造基金統一運作平臺、建立一體化金融服務體系

為增強常州各類創業投資引導基金及專項資金的聯動性、保證運作方式的一致性、提升基金管理的專業性，建議以常州創業投資集團作為常州統一的承接平臺和受托管理機構，將各級創業引導基金和專項資金進行統籌管理。通過常州創業投資集團這一平臺，實行“政府引導，市場化運作”的經營模式，撬動社會資本、金融資本，目的是為企業提供融資需求對接、打造完整的基金投資鏈條、建立一體化金融服務體系。通過統一的平臺實現各類資金和項目的信息共享、快速溝通、資源集聚，從而發揮更大的聯動作用。

3.6適度擴大管委會辦公室職能、縮短項目評審周期

針對引導基金管委會為非常設機構、組成人員來自各政府部門領導，成員較多，決策周期較長這些問題，建議由管委會授權，適當擴大管委會辦公室的職權，以辦公室作為紐帶，積極連接管委會及基金受托管理方，提高議事效率，縮短決策周期。