全國版負面清單的“三年之約”

閔杰

4月6日，天津自貿區濱海新區中心商務片區。上海、天津、廣東和福建四大自貿區在負面清單上的探索，為向全國的推廣復制提供了可行性。圖/CFP 圖片編輯/董潔旭

又一項市場化方向重大改革的時間表被明確。

近日，中共中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過的《關于實行市場準入負面清單制度的意見》要求，中國將探索實行市場準入負面清單制度，并在2018年推廣到全國。

中國將在三年內邁進“負面清單時代”。這不僅意味著，改革開放30多年來，中國外資管理體系和思路將發生全面的重大變革。更深層面的價值是，其所傳導出的“法無禁止即可為”的理念，或將對中國的社會層面產生更深遠影響。

“為負面清單制度定下時間表和路線圖，既有必要性，又有可行性和緊迫性?！鄙虅詹繃H貿易經濟合作研究院國際市場研究部副主任白明在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，中共十八屆三中全會《決定》中明確提出在國內市場準入中實行負面清單制度，改革措施需要逐步落地。上海、天津、廣東和福建四大自貿區在負面清單上的探索，為向全國的推廣復制提供了可行性。而正在進行的中美雙邊投資協定（BIT）談判則提出了緊迫性，中方已經承諾以準入前國民待遇加負面清單的方式同美國開展投資協定談判，未來的重點應該是從討論模式階段轉換到討論單子階段。

中國加速制定負面清單

9月22日，中國國家主席習近平啟程訪美，中美BIT（中美雙邊投資協定）談判是習近平此次訪美的重點議題之一。

中美BIT談判于2008年啟動，目前已進行21輪談判，但關于負面清單的分歧仍然存在。此前，雙方博弈的焦點在是否采用“準入前國民待遇加負面清單”的方式。

“負面清單”經常與準入前國民待遇相提并論，代表著一種外資管理模式?！柏撁媲鍐巍蹦Ｊ降臐撛趦群驮谟谥桓嬖V市場主體不能做什么，至于能做什么，該做什么，由市場主體根據市場變化做出判斷。

一直以來，在行業準入方面，中國實施《外商投資產業指導目錄》，包括鼓勵目錄、限制目錄和禁止目錄，屬于混合清單。中國對外資實行的是“準入后國民待遇”，即適用于外資已經獲準進入后的營運階段，而不適用于外資準入階段享有國民待遇。

這些分歧導致中美BIT談判一度擱置，直到2013年中美元首“莊園會晤”期間，中方承諾以準入前國民待遇加負面清單的方式同美國開展投資協定談判。

今年6月，在第19輪談判中，中國和美國首次交換了負面清單，博弈再次出現。對于中方開列的負面清單，美國堅持認為其“過長”，希望中方予以縮短。而對美版負面清單，中方亦不甚滿意，認為美方的負面清單過于“模糊”。

事實上，一個容易忽略的背景是，雖然“準入前國民待遇+負面清單”的外資管理模式正在成為引領國際投資規則發展的新風向，但美國其實一直是這一國際投資規則的主導者。

美國迄今與46個國家締結的雙邊投資條約、與20個國家簽訂的包含投資章節的自由貿易協定，幾乎都采用了“負面清單”模式。這些條約和協定的締約另一方，既有加拿大、澳大利亞等發達國家，也有智利、剛果、盧旺達、孟加拉等發展中國家和最不發達國家。

目前世界上至少有77個國家采用了準入前國民待遇+負面清單的外資管理模式，許多區域性貿易安排也采取了這種外資管理模式。

相比之下，世界貿易組織（WTO）的多邊體系正在面臨困境。多年來，多哈回合談判困難重重，幾度陷入停滯。盡管2013年12月達成了WTO成立以來的首個全球貿易協定——“巴厘一攬子協定”，但此次協定只是在貿易便利、農業、發展等幾個議題上取得初步共識，涉及的內容僅屬于“容易摘取的果實”，通往完成談判的道路仍然布滿荊棘。

在工業和信息化部國際經濟技術合作中心主任龔曉峰看來，多邊體系面臨困境，一方面是因為全球經濟發展不均衡，利益格局日趨復雜化;另一方面則與部分國家對主導多邊談判失去信心、希望另起爐灶緊密相關。

龔曉峰曾撰文表示，“美國力圖通過跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（TTIP）和國際服務貿易協定（TISA）形成新一代高規格的全球貿易和投資規則，來取代WTO，圍獵以中國為代表的新興國家，逼迫它們‘二次入世?！?/p>

在這種全球格局下，中國提速制定負面清單也成為必然的選擇。上海財經大學自貿區研究院秘書長陳波告訴《中國新聞周刊》：“事實上，中國推廣負面清單模式，也并非只針對某一國，而是面向一種共同的國際要求，就是高水平的貿易和投資協定?！?h3>自貿區的試驗

事實上，中國明確負面清單模式的時間表，與自貿區的試驗有更為緊密的聯系。

2013 年前，中國外商管理模式一直采取的是準入后國民待遇和正面清單的模式，對外商直接投資進行審批，通過外商投資產業指導目錄對外商投資產業進行引導和管理，外商投資項目分為鼓勵類、允許類、限制類和禁止類。

2013年9月啟動的上海自貿區正式引入針對外資的負面清單管理模式。兩年多來，上海自貿區共推出了三版負面清單，2013版的負面清單共有190項，2014版的特別措施從190項變成了139項，減少了51項，調整率達到26.8%。而到了2015版，上海、廣東、天津、福建四個自貿區共用同一份負面清單，并進一步縮短到了122項。

中國（上海）自由貿易試驗區管理委員會副主任朱民曾在接受《中國新聞周刊》專訪時，坦言負面清單的模式，倒逼政府監管者要了解國際通行規則，否則提不出與國際接軌的監管辦法?！皣獾呢撁媲鍐坞m然很短，但百分之八九十都集中在服務業。我們對制造業限制偏多，對服務業的限制偏寬泛，導致透明度不高。”

“要從鎖大門，到鎖小門，最后到以后能鎖抽屜。”朱民告訴《中國新聞周刊》，現在的問題是都鎖在大門上，背后的原因是研究不深、研究不透。“新版的負面清單在金融方面有個很大進步，過去只有4把鎖，鎖的是4個大門，現在有14把鎖，鎖的是14個小門。這并不是限制多了，而是我們的監管更成熟、更透明了?！?/p>

負面清單在上海運轉2年多來，是否產生了實實在在的效果？陳波給《中國新聞周刊》提供了一組數據，2015年前五個月，上海自貿區內新增外資項目1262個，合同外資235億美元，同比增長分別為49%和500%。在4月中旬試行2015版負面清單以后的2個月間，就吸引外資項目526個，注冊資本106.51億美元。與此形成對比的是2013年9月底試行2013版負面清單時，2月內新增外資項目只有39項。

陳波告訴《中國新聞周刊》，2013年前，沒有通過負面清單進入中國的外資，所有程序需要走14個政府部門，或者還要額外經過發改委、外管局的審批，一個外資企業從申請到落地，平均需要8個月。而有了負面清單后，2014年，在上海自貿區內，外資企業進入自貿區，從申請到拿到營業執照，平均時間是7個工作日。到了2015年，按照新的負面清單，規范化管理越來越強化，外商從申請到拿到執照的最快紀錄是1個工作日。

從正面清單到負面清單，在白明看來，不是簡單地“由正轉負”，并非把原來的鼓勵類、允許類去掉，把禁止類和限制類合并起來，而是要對各行業各門類進行重新分析評估，盡量縮短清單條目，放寬市場準入門檻。“目前有關外商投資準入的政策法規比較分散，涉及很多部門的多頭管理，缺乏統一性和規范性”。

白明告訴《中國新聞周刊》，即使對產業的鼓勵進入，也不應該體現在市場準入上，而應該體現在政府的政策去扶持和引導，包括體制機制的創新來激發市場活力。

倒逼“權力清單”

“目前的負面清單模式，在自貿區內運行比較良好，外資進入也比較踴躍?！标惒ū硎荆m然目前的負面清單距離美國期望的還有距離，但已經為全國推廣負面清單奠定了基礎。不過，他提醒，有一個重要的潛在問題不能忽視，“負面清單，從自貿區到全國，仍然會有一個很大的跨度”。

在他看來，所謂的“跨度”來自兩個方面：一方面管理的規模，從自貿區的幾個點，要一下擴大到全國。尤其在金融和服務領域，在自貿區的試驗可以相對大膽，出現問題相對容易把控，但直接跨越到全國，如果還不清楚事實上的沖擊和政府的監管能力是否可以匹配，可能會存在風險。

另一方面，自貿區負面清單的產業基本涵蓋了一二三產業的核心部門，但基本不包括農業、畜牧業、采礦業這些上游部門，如果全國版的綜合性負面清單一次推出，很多行業甚至在自貿區都沒有經過壓力測試，是否能夠平穩過渡，也需要打上問號。

“自貿區內沒有發生的問題不代表在全國也不會發生?！标惒ㄌ寡?，自貿區的負面清單應該會成為全國負面清單參照的一個重要基礎，但肯定不會簡單照搬。一般來說，應該是自貿區的開放力度比全國版的更大。“全國出臺負面清單的關鍵問題已經不是要不要做，而是什么時候做，做的范圍多大，給將來的調整空間有多大。”

在他看來，由中國自己主動來做負面清單，而不是在外界壓力下做負面清單，合理的方式應該是逐步放開，而不是一次性放開，“如果一次性放開了，將來談判的籌碼會少很多，而且對方會轉移到別的話題上要求放開?！?/p>

白明也持類似觀點，“未來除非一些涉及國家安全的領域，在一般競爭性領域，應該對各類市場主體，包括內資和外資，采用同一標準進行開放?！卑酌鞲嬖V《中國新聞周刊》，全國版的清單肯定會充分借鑒與各國談判的版本，“但不會簡單拿來”。

不過，在2018的時間表已經確定的前提下，中美BIT談判仍然懸而未決，孰先孰后也為2018全國版負面清單的尺度留下了懸念。

“如果出臺全國版負面清單之前，中美BIT談判已經談成，那全國版的內容應該與此大致相同?！标惒ń忉專袊壳霸陂_放方面，最擔心的就是服務業和金融業，尤其是國際高水平服貿中，關于法律、政府職能方面的要求更嚴格，而美國的標準是全世界最高的?！叭绻麑γ绹伎梢蚤_放，那就沒必要去設置一個更保守的版本?！?/p>

不過，另一方面，全國版的負面清單仍然有“緊”的可能，“如果BIT談判沒有推進，那還應該按照我們自己的步驟來制定?！?/p>

除了尺度問題，未來在三年時間之內，各級政府監管部門對負面清單全部內涵的真正理解和準備是否到位，是最大的考驗，其中核心挑戰在于：是否真正能將政府職能，從事前審批，轉向事中事后監管。

這種挑戰，從目前自貿區經驗向全國的推廣的尷尬現狀可見一斑。陳波坦言，自貿區內外存在著明顯的改革溫差，而區外對于自貿區的改革不太了解。

究其原因，陳波分析，第一是自貿區重在制度的創新和優質營商環境的建立，“內功”的修煉自然無法在短期內迅速見效;其二是自貿區改革在成果認定、復制推廣的過程中還存在不少問題。比如說不少領導干部不理解改革的目的是完善現代市場經濟體制，對自身有所為和有所不為的地方不甚了了，使得自貿區的制度創新成果的復制推廣進程大打折扣;其三由于傳統利益和思維慣性等原因，各部門在復制推廣中不愿積極作為，不愿打破條塊分割實現跨部門合作優化。

“很多監管部門還習慣于過去的那些辦法，不能適應從政府‘看得見的手到‘市場看不見的手對資源調配模式的改變?！标惒ū硎荆@也正是需要開放倒閉改革的意義所在。

“實施負面清單過程中，在全面放開之后，短時間肯定會有從不適應到適應的過程，要盡可能縮短這個過程，減少對經濟運行帶來的陣痛?！卑酌髡J為，在四個自貿區的探索之后，各地都在了解和學習“負面清單”，有了一定基礎，但離真正職能轉變、完善監管的要求還有很大的距離。

因此，事實上權力清單和“負面清單”是改革的一體兩面?！柏撁媲鍐巍彪m然面向市場主體，但實際上限定的是政府的權力。

正如李克強總理于2014年2月11日在國務院第二次廉政工作會議上談到政府進一步簡政放權時明確指出的：“負面清單”管理模式，“對市場主體，是‘法無禁止即可為;而對政府，則是‘法無授權不可為?！?