“多規融合”視角下城鄉總體規劃編制重點及方法思考——以息烽縣為例

歐陽方坤

（貴州省城鄉規劃設計研究院 貴州 貴陽 550001）

“多規融合”視角下城鄉總體規劃編制重點及方法思考——以息烽縣為例

歐陽方坤

（貴州省城鄉規劃設計研究院 貴州 貴陽 550001）

隨著貴州省“多規融合”改革試點工作指導意見的正式頒布，在城鄉規劃編制中體現“多規融合”的理念已成為城鄉規劃編制的客觀要求和主要內容，息烽縣作為貴州省首批“多規融合”改革試點縣市之一，結合總體規劃的編制需要將規劃管理走向城鄉空間的全覆蓋，并與其他部門形成定位清晰、功能互補的管理體系，特別是與發改、國土、環保、水利、交通、林業、經信等部門的銜接與協調更是其中的重中之重，那如何在城鄉總體規劃的前期研究和編制過程中更好的落實“多規融合”的發展要求，更科學合理地指導“多規融合”工作的具體實施，就必須對城鄉總體規劃的編制重點和方法有新的思考。

“多規融合”；城鄉總體規劃；息烽縣

引言

北京于2014年12月召開的中央經濟工作會議中，提出2015年經濟工作的五大主要任務，優化經濟發展空間格局是其中之一。明確指出“要加快規劃體制改革，健全空間規劃體系，積極推進市縣‘多規融合’”。所謂“多規融合”，就是實現國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、綜合交通體系規劃等“類空間規劃”之間在規劃目標、規劃區范圍、規劃期限、基礎數據和標準的相互“融合”，實現“一級政府、一本規劃、一張藍圖”的城市或區域總體規劃，即“區域發展總體規劃”。

1　“多規融合”城鄉總體規劃現狀

1.1“多規融合”概述

“多規融合”是指經濟社會發展、城鄉建設、土地利用、環境保護、綜合交通等規劃之間的融合，是黨和國家推進規劃體制改革的新要求。中央城鎮化工作會議提出，可以在縣（市）探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“二規合一”或“多規合一”，形成一個縣（市）一本規劃一張藍圖。

1.2息烽縣“多規融合”總體規劃

近年來，息烽縣深入貫徹落實十八屆三中全會以及中央城鎮化工作會議精神，堅持生態文明方向不動搖，著力經濟發展增比進位與社會大局和諧穩定，搶抓發展機遇和內生機遇，按照“走科學發展路，建生態文明縣”的發展路徑，堅定不移實施息烽精神，促進經濟產業快速發展（見圖1）。

圖1　息烽縣近年三次產業發展分析

按照“多規融合”、“產城融合”的試點要求，結合中央城鎮化工作會議精神以及“產城景融合”、“多規融合”的規劃統籌思路，為全面推進息烽縣新型城鎮化建設、探索優化規劃體系、推動城鄉發展一體化、轉變發展方式，推動息烽經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉發展規劃、生態環境保護規劃等相互統籌協調。貴州省城鄉規劃設計研究院受息烽縣人民政府委托承擔了《息烽縣城鄉總體規劃（2014～2030）》的編制任務，并高度重視規劃編制工作。

2　“多規融合”規劃編制技術重點解析

2.1建立“多規融合”戰略目標

融合各部門的發展目標，確保各部門指導思想一致，并加強規劃協調，嚴格保護、節約利耕地，加快轉變土地利用方式；堅持以人為本，構建城鄉統籌、布局合理的社會經濟和城鄉建設協調發展空間；優化城鎮和產業的空間布局，根據規劃目標，在發展指標上嚴格控制，在建設用地布局規劃方案上留有彈性，指標分配重點落實近期，保證規劃的可操作性。

因此，“多規融合”的成果中，確定發展目標應該涵蓋的內容包括：①總體戰略與目標。根據地區經濟社會發展總體規劃，結合地區特色，制定鄉鎮發展戰略與總體發展目標。②主要控制指標。綜合各部門規劃管控要求，確定“多規融合”的控制指標。該類控制指標為上級政府下達或上級規劃確定的約束性指標，為規劃期內必須落實的指標，包括耕地保有量、基本農田保護而積、永久基本農田保護而積、城鄉建設用地規模。

2.2落實“多規融合”空間管制分區

“多規融合”的規劃成果應依據制定的發展目標，在現有法律框架下，根據各部門對空間要素的規劃管制要求指定對應的管制范圍，作為未來規劃實施過程中各部門進行相應規劃管理的重要依據。根據規劃部門重點控制建設區（包括已建和適建區），國上部門重點控制耕地保護區（禁建區），發改等部門重點控制主要建設項目，探討適宜寧波鄉鎮的管控要求。

2.2.1空間管制分區

城鄉空間管控是以息烽縣的空間資源、環境保護與城鄉協調發展為主要對象，對縣域范圍內跨行政界限的空間資源進行統一保護與權益分配，促進土地、資本、勞動力、技術、信息等生產要素在一定空間的相互融合。為了便于土地管理部門和城鄉規劃管理部門對這同一個區域空間進行協調有序的管理，將息烽縣域城鄉空間劃分為禁建區、限建區及適建區。

（1）禁建區。禁止建設區域包括息烽縣集中式飲用水源一級保護區、息烽縣風景名勝區核心景區、息烽縣一、二級林地、息烽縣永久基本農田區域以及因地質因素、災害情況、地形條件而不能建設的區域。

（2）適建區。適宜建設區是指適合息烽縣城鎮發展和建設思路并具有城鎮開發建設行為條件的區域，包括息烽縣中心城區建設區域、各鎮區建設區域以及各鄉集鎮建設區域等城鎮建設區域。

（3）限建區。限制建設區是指除禁建區和適建區以外的其他區域，包括息烽縣集中式飲用水源二級保護區、息烽縣風景名勝區除核心景區外的其他保護區、息烽縣三級林地、息烽縣除永久基本農田以外的其他基本農田區域以及其他區域。

2.2.2管控要求

（1）禁建區管控要求。禁建區內禁止除供水、排水等必須的工程建設以外以及與相應的資源和區域保護無關的建設和占用行為，已建成的建設項目逐步關閉或者移出。具體的保護措施按照各部門相應的法律、法規、條例以及管理辦法執行。

（2）適建區管控要求。城鎮建設用地應在適建區內進行布局，建設用地規模受土地利用規劃指標約束，并滿足各部門規劃相關要求。適建區范圍不應突破城鎮開發邊界范圍。

（3）限建區管控要求。限建區內的發展特性是農業生產為主，是開展各類農業生產活動的主要區域，也是村莊建設、鄉村旅游、生態觀光旅游等行為的主要承載空間，區域內原則上禁止新增城鎮建設用地，同時應引導鄉村建設用地、交通水利、風景名勝和獨立建設等用地的合理布局和節約集約利用。

2.3構建“生態”、“產業”二位一體的空間布局

息烽縣擁有屬于《貴陽市市域城鎮體系規劃（2013～2030）》生態空間格局“五帶”中的烏江流域、西望山—云頂山山脈兩條生態廊道，是貴陽市域內最為厚實的廊道區域?？h域內輪廓鮮明的山脈谷地與烏江、息烽河等流域共同構成了山水相間的自然脈絡，以自然條件為基底，引導形成息烽“三脈兩谷一流域”的縣域山水格局（見圖2）。

圖2　息烽縣山水格局

2.3.1生態空間布局

生態空間是維系縣域生態安全格局的重要空間，是支撐息烽可持續發展的重要資源。生態空間內嚴格管制各類開發活動，盡可能減少對自然生態系統的干擾，不損害生態系統的穩定和完整性，控制開發強度，逐步減少農村居民點占用空間，騰出更多的空間用于加工原料生產和保障生態系統的良性循環。

2.3.2產業空間布局

（1）現代農業產業空間布局。結合息烽縣城鄉主導功能劃分，農業主要布局在城市和城鎮外圍區域，以及生態保育及控制區的生態產品生產區及生態保育區域。

（2）現代工業空間布局引導。通過產城融合的方式，統籌打造集聚式的產業空間，充分發揮縣城生產性生活性綜合服務功能，實現產城互促發展。工業主要布局在城鎮重點建設區域。

（3）現代服務業空間布局引導。現代服務業依托城鎮、產業園區、農業和旅游資源，以生產生活需求為導向，推進金融、會展、物流、旅游、電子商務及工業設計、科技研發、服務外包、信息、咨詢等現代服務業科學布局、加快發展。①城鎮服務業。充分發揮中心城區城市服務功能，以現代服務業為龍頭，建設和完善金融、旅游、會展、電子商務服務中心，推進金融、物流、旅游、科技研發、會展、信息、咨詢、養生康體等現代服務業科學布局。②現代物流業。現代物流業圍繞產業發展及現有物流資源，依托鐵路、公路、內河航運，重點布局在中心城區和重點鎮（九莊、溫泉），形成全縣重要的物流節點，促進生產性物流、增值服務、供應鏈物流、冷鏈物流、倉儲分撥、大宗物資集散等多種方式共同發展。③旅游業。據息烽縣旅游資源地理分布與規模，以生態構建為基礎進行旅游業空間布局，強力拉動旅游業迅速發展。

3　“多規融合”規劃編制方法思考

（1）從規劃的引導控制思路上，應結合息烽縣的實際情況，堅守發展和生態“兩條底線”，在強調生態環境、資源利用約束條件的基礎上，堅持發展和管控“雙導向”并重，規劃既要以生態環境保護和資源有效利用為前提，又要能滿足經濟社會發展的訴求。

（2）從規劃空間視角上，根據對發展形勢的判斷，規劃編制更應該從區域的角度、從貴陽大都市區的角度來分析和研究息烽的問題，規劃中應更強調區域協同、都市區分工等方面的研究。

（3）在規劃編制管理創新上，將大力推進“多規融合”的規劃編管創新制度，尋求統一規劃目標、規劃期限、規劃底圖、統計口徑、技術標準，增強規劃融合后的統一性、權威性和長效性，以此推進地方建設和發展。

4　結語

息烽縣城鄉總體規劃應充分體現“多規融合”思路，除了應與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃充分銜接外，更應該結合息烽特點和實際，在區域協同、產城融合、生態建設、水利建設等方面做好文章，做出符合息烽發展要求、覆蓋城鄉區域、體現“多規融合”原則的城鄉總體規劃。

[1]陳東秀.“多規融合”實施建議[J].華北國土資源，2015（1）：96～98.

[2]賈濱洋，曾九利，李玫，等.“多規融合”下的城市開發邊界與最小生態安全距離[J].環境保護，2015，43（3）：45～46.

[3]蘇文松，徐振強，謝伊羚.我國“三規合一”的理論實踐與推進“多規融合”的政策建議[J].城市規劃學刊，2014（6）：37～38.

F299.27

A

1673-0038（2015）36-0264-02

2015-8-18