圍繞六個統一 推進“多規合一”

周世鋒

圍繞六個統一 推進“多規合一”

周世鋒

“多規合一”涉及到規劃體制、協調機制、技術標準、基礎數據等諸多方面，應重點圍繞規劃體系、空間布局、技術標準、基礎數據、信息平臺、審批管理等六個方面推進“多規合一”

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出“在縣市通過探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的‘三規合一’或‘多規合一’，形成一個縣市一本規劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”。2014年12月，中央經濟工作會議提出“要加快規劃體制改革，健全空間規劃體系，積極推進市縣‘多規合一’”?！岸嘁幒弦弧鄙婕暗揭巹濗w制、協調機制、技術標準、基礎數據等諸多方面，是項比較復雜的改革工作。當前各地正在開展“十三五”規劃編制，部分市縣也在推進“多規合一”試點工作，本文結合前期的一些研究思考，提出應重點圍繞規劃體系、空間布局、技術標準、基礎數據、信息平臺、審批管理等六個方面推進“多規合一”。

統一規劃體系

統一規劃體系的關鍵是要強化總體規劃、調整空間規劃、整合專項規劃，形成縱向銜接、橫向協調、定位清晰、互為支撐的規劃體系。

一是強化總體規劃。省級層面重點是編制好省域國土空間總體規劃，作為其它各類規劃的頂層規劃。省域國土空間總體規劃，應著眼于人口、資源與環境協調發展的戰略要求，構建經濟社會發展各領域與國土空間利用協調統一的格局，實現生產、生活、生態空間的布局優化和科學利用。市縣層面，可以將現在的五年規劃綱要改造提升為市縣發展的總體規劃，關鍵是增強戰略性、空間管控性，延長規劃期限到20年左右，提出空間利用戰略與總體布局，為促進各類規劃多規融合、聯動實施提供基本依據和頂層設計。

二是調整空間規劃。城鄉規劃、土地利用規劃、環境功能區劃等規（區）劃，宏觀內容和范圍總體上可以收縮簡化、專項內容應深化細化。更加突出各功能分區內部的空間類型細分、發展導向細化、管制要求落實等空間管制內容，更加突出專業領域特色發展要求、任務安排、改革舉措等空間發展內容。一方面，對戰略目標、戰略定位和空間管制要求等嚴格繼承總體規劃，另一方面，對現有的涉及發展戰略背景研究、戰略趨勢預測、戰略目標預測、國土空間管制等基礎性、長期性、全局性、關鍵性問題，進行大幅度縮減，不作為其重點內容。

三是整合專項規劃。其他專項規劃建議進行適當整合，有些可以改為實施方案或行動方案，期限3到5年，是對總體規劃在近期的落實。在市縣級層面，專項規劃和區域規劃更應突出實際可實施性，按照實施方案要求來編制。專項規劃編制的重點應是需要政府提供公共產品和公共服務的領域，以及涉及國民經濟發展全局和長遠的戰略性產業發展的領域。原則上，一個領域編制一個“大規劃”。專項規劃編制的內容上，應加強項目的謀劃，建立項目儲備庫。提高專項規劃的深度，按照先編規劃、后定項目、再安排資金的工作鏈，加強相關聯的專項規劃之間的銜接，做到章節精簡、篇幅精要，增強規劃的可操作性和實效性。實施方案、行動計劃等，則可以立足于政府的實際工作，側重于實施性內容的編制。

統一空間布局

各個空間規劃和方案的空間布局應相互銜接，突出總體規劃對其它規劃在空間布局和功能分區上的管控作用。在其它規劃布局中充分體現總體戰略布局和城鎮、生態、農業等重要空間的落實。

一是總體規劃作為空間布局總綱，明確區域空間總體格局?？傮w規劃在空間布局上要劃分三大空間、明確重大基礎設施布局、提出空間管控指標。一是劃分三大功能空間，即通過開展國土空間分析評價，以自然邊界、行政邊界和各類評價結果范圍邊界為單元，劃分為城鎮發展空間、農業生產空間、生態保護空間，形成統領各類規劃開展具體功能細分的基礎性分區格局。二是明確重大設施布局導向，按照功能分區建設和聯動需求，提出區域重大基礎設施的布局建議，并明確開展建設的約束性要求，作為相關專項規劃的重要依據。三是控制開發強度等重要指標，為增強空間規劃的約束性和指導性，在總體規劃中要推進對開發強度、建設用地總量、基本農田保護規模等指標的控制，進一步維護生態安全，倒逼空間開發建設轉型。

▲城市總體規劃應與土地利用規劃相協調，劃出城鎮增長邊界。城市控制性規劃可以細化各建設用地的用地性質、使用強度和空間環境，完善城市區域空間規劃管理的依據

二是土地利用規劃作為土地用途具體管治的載體，監管土地用途和規模。在總體規劃空間格局下，推進土地利用規劃修編。在國土專業分析評價基礎上，對三大空間做進一步的用地分類布局。原則上建設用地向城鎮發展空間集中，農用地向農業生產空間集中。規劃要以嚴格保護耕地為前提，重點明確農業區塊的具體用地分類與布局，劃分永久基本農田邊界。

三是城市規劃作為城鎮空間管理的載體，明確城鎮空間建設方向和布局。在總體規劃格局布控下，推動城市總體規劃修編。規劃范圍主要為前述城鎮發展空間，規劃重點是明確城市建設空間導向、主要建設指標和建設用地的具體分類及布局，形成對中心城區和中心鎮等主要城鎮建設的具體布局總綱。城市總體規劃應與土地利用規劃相協調，劃出城鎮增長邊界。城市控制性規劃可以細化各建設用地的用地性質、使用強度和空間環境，完善城市區域空間規劃管理的依據。

四是環境規劃是生態空間和環境準入管治的載體。按照總體規劃的布局要求，推進環境規劃修編。規劃基于對生態環境的專項評價，提出生態管控和保護的分類等級和空間布局。在前述確立的生態保護空間內劃定生態紅線，進一步劃分具體的生態保護等級和管制要求，形成嚴格的生態空間保護體系。其他兩大空間的生態空間布局，要與土地利用規劃和城市總體規劃相協調。

五是其它規劃（方案）作為相應領域對總體空間布局的細化落實。按照規劃體系要求，推進其他專項規劃（方案）修編。各類規劃可以在三類空間區域中按照有利于建設實施的要求作進一步專項細分布局，并確定具體目標、布局內容、管控重點等。

統一技術標準

要對城鄉規劃、土地利用規劃、環境功能區劃等規劃涉及的功能區分類、劃分標準等進行對接，包括劃分方法、分區類型、圖件比例尺和地圖系統坐標系等。

一是各類功能分區對接導引。在三類空間框架下，進一步推動各項規劃按照現行空間分區，開展空間功能和管制區域的對接。這類功能分區的對接劃分是在相關規劃配合中的創新，也是走向一體化的空間分區協調重組。

二是土地利用“斑塊”調整對接引導。在“多規”差異分析基礎上，以總體規劃為依據，重點對“兩規”建設用地空間布局差異圖斑進行分析，在對差異歸類的基礎上，制定差異協調原則和協調策略，提出差異處理建議。

目前“城規”和“土規”土地分類體系的內涵和外延相互交錯，大大增加“兩規”協調的難度，必須首先確立一個能容納兩大分類系統的新分類標準。在此基礎上，主要根據重點項目布局、地塊區塊，用地性質等情況，提出分類的調整措施，對于微小差異用地，原則上以土地利用規劃為準。

統一基礎數據

各個規劃要形成一個口徑的自然資源、人口、經濟、土地、社會等統計口徑與數據庫，所有規劃編制依托的數據都來自于此，統一基礎圖件、基礎數據庫和建設用地圖斑，確保各類規劃目標實施的一致性。規劃目標數據也要統一，并進行動態更新。

一是現狀基礎數據。包括空間數據，如建設用地規模、生態保護區面積、耕地保有量；基本數據，如地區生產總值、常住人口、城鎮化水平、森林覆蓋率、二氧化碳排放量、化學需氧量(COD)等。

二是基礎底圖。城市總體規劃基礎底圖（縣域）比例尺一般為1：10萬，使用54北京投影坐標系；土地利用總體規劃基礎底圖（縣域）比例尺一般為1：5萬，使用80西安投影坐標系；環境功能區劃基礎底圖（縣域）比例尺為1：12.5萬；發展規劃的基礎底圖多為示意圖，對比例尺和投影坐標系要求不高。

總體上看，各主體規劃基礎圖件技術標準差異較大，在“多規合一”實施中，亟待統一底圖和技術處理手段，使之能夠實現“多規”圖層疊合，確保空間無縫銜接。應以土地利用現狀圖結合高分辨率衛星遙感圖作為統一工作底圖?；A底圖統一在Arcgis軟件中處理，統一轉化為2000國家大地坐標系，縣域底圖比例尺統一為1：10萬。

三是目標數據。包括空間方面，如建設用地規模、國土開發強度、耕地保有量等；生態方面，如生態保護區面積、森林覆蓋率、化學需氧量、二氧化碳排放量、環保投入占GDP比重等；發展方面，如總人口規模、城鎮化水平、居民平均收入等。

統一信息平臺

在“多規合一”工作開展中，通過建設地理信息聯動平臺，構建統一的基礎地理信息庫、統一的規劃編制底圖，統一的協同工作機制，統一的監督反饋體系，從空間上支撐各類規劃的編制與實施。

一是實行1+X信息系統運作方式。信息聯動平臺由公共平臺和各部門業務子系統構成，各子系統之間實現信息共享和成果疊加，從而實現各部門在規劃立項、規劃編制、規劃審查及實施管理中的實時對接。

公共平臺。公共信息平臺的建立是“多規”在空間上實現協調的重要基礎，不僅有利于統籌協調各個規劃的編制與實施，而且能實現全區域范圍內的基礎地理信息共享，統一地理信息出口，提高數據的準確性和一致性。

業務子系統。每個業務子系統均具有基礎數據的訪問接口和一個自身規劃數據庫，可通過接口直接獲取規劃編制底圖以及對空間數據進行訪問查詢，也能將實時規劃和審批信息錄入數據庫，供其他部門調用。可以包括發改、城市規劃、國土、環保和其它業務子系統。

二是完善功能需求。信息聯動平臺主要實現以下功能：

統一的數據庫支撐：建設空間基礎地理數據庫和“多規合一”規劃專業數據庫，并統一建庫標準規范，為平臺進行共享服務提供數據支撐。

統一的規劃編制平臺：提供方便、安全的業務數據錄入工具、數據統計分析工具，沖突監測和報警工具，為“多規協調”提供工具。

統一的規劃信息查詢、審批辦公系統：建設面向政府和公眾的服務門戶網站，對地理空間數據庫中的所有信息進行集中展示和綜合查詢，任何有權限的用戶均可以在權限范圍內進行數據查詢、交換和更新審核。

統一管理機制

一是建立高效的規劃協調機制。成立規劃協調委員會，由政府主要領導擔任委員會主任。建立規劃編制協調聯動機制。按照“先主后次、從上而下”的原則，編制或修編相應的規劃。建立規劃實施互動反饋機制。對規劃實施中遇到的主要問題，由實施主體實時匯總上報至規劃協調委員會。

二是改革規劃成果審批制度?？傮w規劃審批層次要提高，可在地方人大審議通過后報上級政府審批發布。其它規劃，特別是城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境功能區劃等規劃審批權，可由上級政府授權市地方政府進行審批，以形成合理、靈活的審批制度。增強地方規劃自主權和統籌權，提高政府效力。

三是完善規劃立項制度。立項工作由規劃主管部門圍繞社會焦點和熱點問題，征集相關專家和職能部門的建議，討論篩選后形成規劃項目編制計劃，遞交規劃協調委員會審議。協調委員會應充分論證規劃必要性，作出是否予以立項的決定。對準予立項的，由規劃主管部門開展后續預算申報和編制工作。

四是健全規劃修編機制。修編制度統一為五年一次。編制時序上形成合理的先后順序。按照“先主后次”的原則，以關聯修改后的成果為基礎，對其他規劃的提出相應修改要求，確保各項規劃實現動態協調和銜接。

作者為浙江省發展規劃研究院副總規劃師