黨委如不遵憲法，奢談依法治國(guó)

文_宇鏡平

黨委如不遵憲法，奢談依法治國(guó)

文_宇鏡平

山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院對(duì)被告人薄熙來以受賄罪、貪污罪、濫用職權(quán)罪依法判處刑罰，數(shù)罪并罰，決定執(zhí)行無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身。

維護(hù)憲法權(quán)威被高層人士多次強(qiáng)調(diào)。在中央要求依法治國(guó)的時(shí)代背景下，各級(jí)黨委必須帶頭遵守法律，尤其是按照憲法行事，這是政治常識(shí)。在首個(gè)國(guó)家憲法日中，中央領(lǐng)導(dǎo)更是將黨委要帶頭遵守憲法提到了新高度。習(xí)近平指出，憲法的生命和權(quán)威在于實(shí)施，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政的關(guān)鍵是依憲執(zhí)政，一切違憲行為必須追究責(zé)任。

然而，很長(zhǎng)一段時(shí)期以來，不少地方黨委部門和黨委負(fù)責(zé)人的憲法意識(shí)卻較為淡薄，尤其是一些地方領(lǐng)導(dǎo)的憲法、法律意識(shí)不強(qiáng)，以至于造成種種直接或變相的“人治”行為。詬病之下，憂思頗多：如果連各級(jí)黨委負(fù)責(zé)人都不能自覺帶頭遵守憲法、法律，那么即使制定了再多的法律條文，依法治國(guó)也勢(shì)必將成為空談……

“一些高級(jí)干部憲法意識(shí)淡薄”

憲法的生命和權(quán)威在于實(shí)施，依法執(zhí)政的關(guān)鍵是依憲執(zhí)政，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)。

是否真正做到了依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政，具體到各級(jí)黨委對(duì)憲法、法律的執(zhí)行層面來說，就看各級(jí)地方黨委負(fù)責(zé)人對(duì)憲法、法律的遵守和執(zhí)行程度深淺了。從執(zhí)政倫理層面分析，這是不應(yīng)該有爭(zhēng)議的。因此，中央一直強(qiáng)調(diào)要確保憲法和法律的權(quán)威性。

然而，現(xiàn)實(shí)卻往往并非如此。很長(zhǎng)一段時(shí)期以來，我國(guó)的不少黨委機(jī)負(fù)責(zé)人有意無意地淡化憲法、法律的權(quán)威性，甚至連個(gè)別黨的高級(jí)干部都公然蔑視憲法和法律。對(duì)此，中央憂患，民眾憂愁，正如不少有識(shí)之士指出的那樣，如果連憲法都不遵守、不落實(shí)，那么即使制定再多的法律條文，依法治國(guó)勢(shì)必就會(huì)成為奢談；違憲行為若得不到及時(shí)的懲處和糾正，就是對(duì)憲法和法治的最大破壞。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)韓大元在接受媒體記者采訪時(shí)表示，不少公務(wù)員特別是一些高級(jí)干部的憲法理念薄弱，憲法意識(shí)淡薄，在關(guān)系國(guó)家核心價(jià)值觀與利益問題上，缺乏憲法自信，導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值觀的混亂，憲法權(quán)威受損害。這樣的例子，在現(xiàn)實(shí)生活中并不鮮見，中央黨校政法部主任張恒山就指出，新中國(guó)歷史上有過脫離憲法的時(shí)期，當(dāng)時(shí)權(quán)力不受約束，引發(fā)的教訓(xùn)特別深刻。

那么，到了今天，黨的高級(jí)干部是否就都能以身作則，按憲法、法律行事了呢？顯然并非如此。在薄熙來、徐才厚、周永康、令計(jì)劃等“超級(jí)大老虎”的身影中，都不難發(fā)現(xiàn)一些地方的黨委相關(guān)負(fù)責(zé)人隱現(xiàn)其中，他們的共性之一便是以特權(quán)凌駕于法紀(jì)之上。而薄熙來、徐才厚、周永康、令計(jì)劃等“副國(guó)級(jí)乃至正國(guó)級(jí)大老虎”，無疑當(dāng)屬專家所指的“高級(jí)干部”范疇。而薄熙來、徐才厚、周永康、令計(jì)劃都曾擔(dān)任過黨委或黨的相關(guān)部門“一把手”，均為浸潤(rùn)黨內(nèi)多年的高級(jí)干部。

徐才厚

2014年7月，中央在宣布中央政治局原常委周永康被立案審查的同時(shí)，公布了十八屆四中全會(huì)的主題——全面推進(jìn)依法治國(guó)。在迎來首個(gè)國(guó)家憲法日之際，令計(jì)劃卻被中紀(jì)委一舉拿下。這種種看似巧合的重大事件，其實(shí)就是中央將“超級(jí)大老虎”拿下馬來為重塑憲法權(quán)威“立威”的。憲法第三十三條規(guī)定，公民在法律面前一律平等。針對(duì)薄熙來、徐才厚、周永康、令計(jì)劃等案的審查結(jié)果表明，無論官居何等高位，一旦違法犯罪，照樣要追責(zé)，也表明了執(zhí)政黨正以最大決心推動(dòng)依法治國(guó)進(jìn)程。

比如說周永康，這個(gè)在剛過去的一年中被打下的標(biāo)志性“超級(jí)大老虎”巨貪，一度官至中央政法委書記的高位，手握全國(guó)公檢法系統(tǒng)的大權(quán)。于理于法而言，周永康都應(yīng)該是遵守憲法、法律的全國(guó)表率。然而，撕開他的面紗卻發(fā)現(xiàn)，他不僅沒有起到模范守法的作用，反而以巨量腐敗、黨閥勾結(jié)等種種劣行肆意糟蹋法治。并且，周永康對(duì)憲法、法律的損害程度還遠(yuǎn)不止這些。有媒體認(rèn)為，在約20年時(shí)間里，周永康的“能量”導(dǎo)致了十余個(gè)省市及國(guó)土、石油、公安、政法等多個(gè)系統(tǒng)的眾多干部“共生”犯罪，從而建立起一個(gè)十分驚人的腐敗“王國(guó)”。周永康及其腐敗圈子對(duì)憲法、法律權(quán)威的損傷是不容小覷的。

北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授任建明稱，這樣的腐敗分子不需要很多，僅幾個(gè)、十幾個(gè)，就足以腐蝕全黨全國(guó)，搞垮執(zhí)政根基。此言不假，從現(xiàn)已披露的腐敗內(nèi)幕來看，在徐才厚、周永康等“超級(jí)大老虎”眼中，憲法、法律不過是一紙空文，或者只是其用于約束他人的工具而已。

地方黨委領(lǐng)導(dǎo)中常見到“權(quán)大于法”現(xiàn)象

一些地方黨委和黨的部門領(lǐng)導(dǎo)干部所談的法治建設(shè)，根本就不是發(fā)自其內(nèi)心的自覺意識(shí)。

周永康

堅(jiān)持依法執(zhí)政，首先要保證憲法法律在黨內(nèi)、在各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部中的權(quán)威和尊嚴(yán)。為什么要堅(jiān)持依憲執(zhí)政？憲法學(xué)專家認(rèn)為，關(guān)鍵一點(diǎn)就是要依托憲法規(guī)定的人人平等和反對(duì)特權(quán)原則，以及實(shí)現(xiàn)這些原則所建立起來的基本憲法制度，真正有效地解決實(shí)踐中存在的少數(shù)人以權(quán)謀私、腐敗墮落問題。

但是，現(xiàn)實(shí)中，恰恰相反，不少地方黨委負(fù)責(zé)人卻將憲法、法律掛在嘴上而沒有實(shí)際行動(dòng)，有的地方黨委負(fù)責(zé)人甚至干脆是遇事故意繞開憲法、法律來辦事。如有的地方黨委負(fù)責(zé)人在面對(duì)國(guó)計(jì)民生的大事時(shí)敢于隨個(gè)人喜好“拍腦袋決定”，習(xí)慣于家長(zhǎng)式的“一言堂”，甚至明知違反憲法、法律和黨紀(jì)卻肆意妄為。對(duì)此，國(guó)家行政學(xué)院研究員陳炳才一針見血地指出，一些地方官員膽大妄為，欺壓百姓，無法無天，無視法律和法規(guī)，甚至說出“我就是法”的狂言，更不怕百姓告狀。說到底，是權(quán)力形成了利益保護(hù)傘，制度對(duì)權(quán)力的制約、監(jiān)督乏力。

令計(jì)劃

對(duì)一些地方黨委或黨的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人來說，“權(quán)大于法”是工作中的慣性思維。新華社記者曾跟隨一位市委書記調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該書記在車上對(duì)記者大談加強(qiáng)法治的緊迫性，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法的重要性。而下車后，他在指揮拆遷時(shí)，大手一揮，說，把這個(gè)拆了，把那個(gè)拆了，由此很難理解他的法治思維在哪里，可謂是“談法治時(shí)滔滔不絕，做決策時(shí)權(quán)力滔滔”。憲法和法律明確保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，憲法和法制精神就在這位市委書記的一指一點(diǎn)之間被強(qiáng)權(quán)所“閹割”。可見，這位市委書記在面對(duì)記者時(shí)所談的法治建設(shè)，根本就不是發(fā)自其內(nèi)心的自覺意識(shí)。

如果上述市委書記還只是在特權(quán)潛意識(shí)的支配下，根據(jù)個(gè)人喜好“下意識(shí)”地混淆憲法、法律概念的話，那么，一些地方黨委和黨的各部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)司法、行政的人為干預(yù)，就是赤裸裸地凌駕于憲法、法律之上的舉動(dòng)了。

憲法第一百二十六條規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。憲法第一百三十一條規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。但在一些案件中，就有當(dāng)?shù)攸h委部門的領(lǐng)導(dǎo)干部指令檢察院、法院“必須怎么辦”“不該怎么辦”。其實(shí)，這些黨委負(fù)責(zé)人在公開干預(yù)司法程序，是公然違反憲法的犯罪行為。

這樣的事例也常常見諸報(bào)端。2015年1月8日，中國(guó)國(guó)際扶貧中心原副主任魏崇金因受賄罪一審被判處有期徒刑12年。據(jù)《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，魏崇金任職期間出面找到河北省承德市一名領(lǐng)導(dǎo)楊某，幫忙“撈人”獲得成功，并借機(jī)獲取150萬元好處費(fèi)。（幫魏崇金“撈人”的某官員目前已經(jīng)官至副省級(jí)）。楊某接受請(qǐng)托后，兩次向承辦王某案件的承德公安機(jī)關(guān)打招呼，指示其對(duì)王某的案子要抓緊辦理，“有事抓緊查，沒事別把人老關(guān)著”。正是由于楊某打了招呼，辦案機(jī)關(guān)不敢怠慢，很快就將對(duì)王某采取的監(jiān)視居住變更為取保候?qū)彙：髞碓摪副怀蜂N，而一年取保候?qū)徠跐M后，王某被解除取保候?qū)彛謴?fù)了自由之身。

另據(jù)報(bào)道，廣東省政府原副秘書長(zhǎng)羅歐在落馬之前，歷任惠州市委常委、政法委書記，揭陽市委常委、政法委書記，揭陽市委副書記。他在任惠州市委常委、政法委書記期間，為私人老板歐某槍殺法院執(zhí)法人員的案件四處協(xié)調(diào)，使歐某逃脫了法律的嚴(yán)懲；湖南郴州黑惡勢(shì)力首某因涉嫌非法拘禁他人，被深圳警方逮捕，羅歐又出面為其游說，要求放人。

一旦身處這種地方由于黨委和黨的相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法、潛規(guī)則盛行的環(huán)境，檢察官、法官即使想按照法律來公平公正辦案，恐怕也是深感無奈。同樣，在法治意識(shí)淡薄的一些地方官場(chǎng)，那些堅(jiān)守法律底線的官員估計(jì)也常力不從心。據(jù)媒體報(bào)道，一位在基層當(dāng)過書記的領(lǐng)導(dǎo)干部不無憂慮地說，在當(dāng)市委書記時(shí)，有人想讓他干預(yù)一起法院審理案件，他回復(fù)說，法院獨(dú)立審案子，自己無權(quán)干預(yù)。結(jié)果這位請(qǐng)托人拍著桌子吼道，“全市都?xì)w你管，法院還能不聽你的？！”

由此可見，在一些地方黨委負(fù)責(zé)人腦中，權(quán)力是高于憲法、法律的，而這種錯(cuò)誤觀念的由來，正是一些地方黨委和黨的部門負(fù)責(zé)人肆意干預(yù)司法所種下的禍根。要在這種劣生態(tài)的環(huán)境下真正做到依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，無疑會(huì)有一個(gè)“依法”與“束權(quán)”的博弈過程。

依法執(zhí)政光向憲法宣誓還不夠

保證“黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”是依憲執(zhí)政的題中應(yīng)有之義。

2014年12月4日，中國(guó)迎來第一個(gè)憲法日。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，正式就職時(shí)都必須公開進(jìn)行憲法宣誓。作為厲行法治的一個(gè)象征，國(guó)家憲法日的確立，再次彰顯執(zhí)政黨全面推進(jìn)依法治國(guó)的堅(jiān)定決心。

其實(shí)，公職人員正式就職時(shí)進(jìn)行憲法宣誓并非我國(guó)獨(dú)創(chuàng)。據(jù)悉，憲法宣誓制度是世界上大多數(shù)有成文憲法的國(guó)家所采取的一種制度。在142個(gè)有成文憲法的國(guó)家中，規(guī)定選舉產(chǎn)生的有關(guān)國(guó)家公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個(gè)。自1919年德國(guó)首次確認(rèn)國(guó)家公職人員就職宣誓制度以后，意大利、新加坡、芬蘭、希臘、荷蘭、葡萄牙、南非等國(guó)的憲法中也明確規(guī)定，官員任職前要進(jìn)行忠于憲法的宣誓。

進(jìn)行憲法宣誓雖然不是我國(guó)的“發(fā)明”，但是，從政治上來講卻意義重大。將每年12月4日定為國(guó)家憲法日，這是在全面推進(jìn)依法治國(guó)過程中具有濃墨重彩的一筆，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

不過，筆者認(rèn)為，要想扭轉(zhuǎn)我國(guó)長(zhǎng)期以來一定程度存在的黨內(nèi)憲法意識(shí)淡薄、一些地方黨委負(fù)責(zé)人不遵守憲法的局面，顯然不是一朝一夕能做到的。要想讓依憲執(zhí)政不再在一些地方成為空口號(hào)，光靠公職人員舉行憲法宣誓還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。德國(guó)、意大利、新加坡等國(guó)家舉行憲法宣誓活動(dòng)，之所以能起到約束公務(wù)員權(quán)力的良好作用，關(guān)鍵是因?yàn)槠涔珓?wù)人員能真正從思想上敬畏憲法，在行動(dòng)上遵守憲法。否則，如果說一套做一套，縱使宣誓的豪言壯語再動(dòng)聽，那么其實(shí)際意義必將大打折扣。

堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政。那么，黨組織和黨的負(fù)責(zé)人究竟如何才能做到依法依憲執(zhí)政？湖南省委黨校副校長(zhǎng)、湖南行政學(xué)院副院長(zhǎng)吳傳毅教授指出，要做到依法依憲執(zhí)政，執(zhí)政黨至少要做到以下幾點(diǎn)：

——加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)提出了法治體系新概念，并把法治體系納入國(guó)家法治體系之中，成為國(guó)家法治體系的子系統(tǒng)。執(zhí)政黨在整個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有領(lǐng)導(dǎo)地位，直接行使國(guó)家重大問題“決策權(quán)”以及“黨管干部”“黨管軍隊(duì)”“黨管意識(shí)形態(tài)”等公權(quán)力。因此，執(zhí)政黨既要依國(guó)法（尤其是憲法）執(zhí)政，也要依黨規(guī)執(zhí)政。為此，需要進(jìn)一步健全黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

——全面推進(jìn)黨務(wù)公開。執(zhí)政黨行使的是國(guó)家重大權(quán)力。要保證國(guó)家重大權(quán)力的正確行使，就必須全面推進(jìn)黨務(wù)公開，即堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，讓權(quán)力受到有效監(jiān)督。

——強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要率先垂范，運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革，推動(dòng)其發(fā)展，化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。法治思維的實(shí)質(zhì)就是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情時(shí)，必須時(shí)刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴(yán)格遵循法律權(quán)限和法定程序，必須切實(shí)保護(hù)人民權(quán)利和尊重保障人權(quán)，必須始終堅(jiān)持法律面前人人平等，必須自覺接受監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任。“這些都對(duì)推進(jìn)執(zhí)政黨依法執(zhí)政具有積極作用。”吳傳毅說。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副所長(zhǎng)莫紀(jì)宏進(jìn)一步指出，推進(jìn)依憲執(zhí)政，要克服的關(guān)鍵問題是如何推進(jìn)憲法實(shí)施、加強(qiáng)憲法實(shí)施的監(jiān)督和保障。其中，如何使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，是依憲執(zhí)政的關(guān)鍵。同時(shí)，怎樣保證“黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”也是依憲執(zhí)政的題中應(yīng)有之義。