論昆明市公共文化服務體系構建

文|陳金春

昆明市公共文化服務體系建設績效

建立和完善推動公共文化服務體系建設的政策和制度。

近年來，昆明市不斷完善制度建設, 從探索完善組織、政策、經費、機制等措施入手，探索建立公共文化服務體系可持續發展的長效保障機制。先后出臺了《關于加強和創新公共文化服務體系建設的實施意見》、《昆明市社區文化建設的實施意見》、《昆明市關于建設博物館名城的實施意見》、《昆明市關于加強文藝精品工程的實施意見》、《關于貫徹落實黨的十七屆六中全會和省委九屆二次全會精神加快建設文化強市的實施意》、《昆明市建立健全基層公共文化服務運行機制逐步實現公共文化服務均等化的實施意見》、《關于推進縣（市）區“五館”建設的實施意見》，這一系列政策文件的出臺，既明確了各級政府的職能職責，也從資金投入、項目扶持、設施建設進行了具體安排，為公共文化建設提供強有力的政策保障。

公共文化的廣覆蓋。

設施的廣覆蓋。近年來，昆明市累計投入文化建設財政資金19 億元，年均3.8 億元投入公共文化建設，加強文化基礎設施網絡建設，提升昆明城市文化品位，目前，全市市、縣、鎮、村四級公共文化設施總面積達308648.89 m2。市級公共文化設施涵蓋圖書館、文化館、博物館、文化藝術生產基地等11 個市級公共文化設施,其中，市級圖書館、文化館、博物館均達到部頒一級標準；縣級文化設施共61 個，總面積達118987.8 m2，26 個圖書館、文化館中達到部頒三級標準以上的占87.7%；全市鄉鎮文化站（室）設施總面積達189661.09 m2，116 個鄉鎮（街道）中共有文化站120 個，文化站達省級三級以上標準的占95.8%；1439 個行政村（居委會），建設達標的文化室1319 個，達標率91.7%。目前，市、縣、鄉、村四級設施已成為城鄉一體、縱橫貫通、資源共享的服務網絡。大大縮短城鄉發展差距。

服務的廣覆蓋。近年來，深入開展全民閱讀、全面健身，文化下鄉、文化進社區等活動，僅2014年各級文化部門年送戲下鄉達2000 多場，惠及60 多萬群眾；開展農村電影放映服務，年公益性電影放映達2萬多場次，惠及100 多萬人次；大力舉辦群眾文化品牌活動，豐富基層群眾文化生活。推出了如春城文化節、鄭和國際文化節、盤龍江藝術節、聶耳音樂節、昆明茶花節等30 個多個等大型節慶活動，讓文化發展成果惠及城鄉百姓；舉辦文博書畫展覽、公益性講座、非物質展覽展示等一系列公益文化活動200 余項、1500 多場；年推進文藝骨干下基層輔導群眾文化200 多次；各級文化機構實施“基層公共文化服務包”三年，舉辦基層公共文化活動達5000多場，參與群眾突破120 萬人次。

致力于基層公共文化服務運行機制創新。

理念創新。“服務包”是當今世界服務業較為先進的理念和成功做法。基本要義是指在某個環境下提供的一系列產品和服務的組合。具體為把支持性物質設施和相應的輔助物品形成集合，使服務對象得到要素較為完備、功能較為完善、標準較為統一、運行較為規范、使用較為便捷、感受較為舒適等顯性利益和隱性利益。當前主要應用于IT、通信服務行業等領域。

昆明市把“服務包”的理念和做法借鑒應用到公共文化服務體系上來，其主要以市政府文件《昆明市建立健全基層公共文化服務運行機制 逐步實現公共文化服務均等化的實施意見》為綱要，以實現基層文化資源“有設施、有人員、有內容、有經費、有機制、有考核”為目標，整合服務項目和經費等基層公共文化資源，對分散在不同部門的公共文化資源進行打包整合，建立規范、可操作的“基層公共文化服務包”。其重要意義在于：一是描繪了與加快建設“文化昆明”相適應的昆明市公共文化服務體系建設的新藍圖，明確了今后幾年昆明市公共文化服務體系建設的具體任務；二是建立了各級文化機構的服務標準和保障機制。

運行方式創新。

實施“公共文化服務包”,促進資源整合。以促進公共文化服務的規范、穩定、均等、長效發展為著力點，把不同來源、不同口徑、不同載體的文化資源和項目整合，采取整體打包的方式，建立“基層公共文化服務包”，具體為在鄉鎮（街道）文化站，把書報刊借閱、文藝骨干培訓、公益性展覽講座、群眾文體活動等9 方面的服務項目集合起來；在村（社區）文化室，把公共電子閱覽室開放、農家書屋維護、文藝演出活動等8 方面的服務項目集合起來；在縣（市）區文化館、圖書館、體育館等機構，把大型文藝演出、流動圖書館服務、公益性電影放映等5 方面的服務項目集合起來。明確各級文化館、圖書館、文化站（室）的具體服務內容、數量和質量。各級文化結構通過規范建設、集中管理、有效供給，供給標準化等方式，促進基層公共文化服務均等化、標準化發展，確保廣大城鄉居民享有最基本的讀書看報、上網閱讀、文體活動等文化服務。

優化資金管理方式。除了優先保障年人均10 元的基本公共文化服務項目經費，昆明市還增設縣（市）區文化館、圖書館、基層綜合文化站（室）的基礎設施建設、維護、改造補助專項經費，重點保障基層公共文化機構正常運轉和開展基本公共文化服務活動所需經費。在資金運行管理使用上，建立量化動態的管理方式，配套出臺了《昆明市基層公共文化服務專項資金管理暫行辦法》，明確資金的使用主體和范圍，對資金安排采取申報審批、比例安排、分期撥付、考核審計等做法，切實把資金的統籌管理和績效考核結合起來，對服務項目完成較好的實行獎勵，完成不好的扣減資金甚至追究責任。這樣做，既保障了政府投入公共文化服務資金的主導性、穩定性，也保障了財政資金在公共文化服務領域管理使用的安全性和實效性。資金增量注入和存量盤活，著重解決了基層文化經費投入少、投入不穩定的現實問題，有效克服各級財政對基層公共文化服務項目經費投入“撒胡椒面”、零星分散、績效不高的缺陷。同時，加大了政府財政公共文化的投入力度，優化城鄉、區域間資金配置，實現財政能力的初步均等化。

提供服務“問民所需”。在提供服務上，昆明市不斷完善供需對接的公共文化服務內容提供（預約）體系（平臺），實現公益文化機構、文藝團體與民眾供需實現無縫對接，增強公共文化服務的互動性和均等性，改變過去由“政府提供，百姓接受”的傳統，從“辦”文化模式向“百姓需求，政府滿足”的“管”文化模式轉變，著實解決公共文化服務對接群眾文化需求“最后一公里”的問題。采用“資源整合、百姓點菜、政府買單、區縣聯動、按需提供”的方式紛紛在網站、宣傳欄、微信、QQ 群等新媒介搭建了“問民所需”、“文化供需”、“文化有約”、等平臺，真正根據民眾所需提供相應服務。如五華區三合營社區，讓群眾根據自己的愛好成立社區文化興趣小組及文藝團隊，然后填寫由社區居委會發放“個人興趣愛好申請表”。開展什么樣的活動？什么時候開展？在哪開展？由興趣小組自己定，文化部門根據各小組活動開展情況給予1000～2000 元的補助經費。群眾演什么，什么時候演，全由群眾說了算。

項目化管理。在項目實施上，采取“項目申報”制和項目化管理制度，項目下級申報，上級審批，審批過程實行專家評審與行政決策相結合，提高公共文化決策的專業化與民主化水平；在項目實施過程中，采取項目化動態管理，通過委托第三方獨立評估機構開展調查，對一些實施效果好的項目予以加大鼓勵等方式繼續實施，對一些群眾反映不好，或實施效果效益差的項目，予以取消或整改調整。

加強考核監督。制定《基層公共文化服務運行績效考核辦法》，在機構管理、服務項目提供、服務隊伍建設、群眾滿意度等方面進行細化量分，文化站（室）形成一個包括16 個二級指標、72 項具體內容的覆蓋基層公共文化服務工作各環節、各方面的科學考核指標體系。把公共文化服務工作的總體實施情況和資金配套、人才保障、機制建設等內容，納入市委、市政府對各縣（市）區經濟社會發展目標考核，并建立暗訪機制，督促各縣（市）區抓好目標任務完成。此外，重點建立和完善社會評價機制，擬訂了以設施利用率、參與率、滿意率為導向性的績效測評指標體系，委托專業第三方評估機構對服務內容和滿意度開展績效試評估,形成全方位、多元化的考核監督體系，進一步提升績效評估的科學性，為助推工作發展提供強有力的保障。

昆明市公共文化服務體系建設的現實困境

思想觀念有待更新。長期以來，公共文化服務機構管理相對落后，思想觀念陳舊，開拓創新意識不強，人員老化情況突出，一些基層文化館（站）存在因循守舊，缺乏創新意識,為民服務意識淡薄等問題，部分管理者對文化工作的理解僅僅停留在唱歌跳舞的娛樂活動層面上，對公共文化服務體系的內涵和特征理解不深入，對文化工作缺少整體規劃。

硬件設施有待改善。當前，昆明市文化設施還存在總量少、規模小，布局不合理，縣級公共圖書館、文化館大部分面臨老化陳舊，街道（鄉鎮）站大部分沒有獨立站址，處在城市中心區的街道辦事處文化站能達到部頒三級以上標準的僅35%，村（社區）文化室，大部分沒有獨立用房，設施面積大部分僅有80 m2。與上海市相比，昆明市大部分縣級文化館建筑面積均達不到上海市社區文化中心（街道文化站）的平均面積4800 m2。而街道文化站面積，不到上海的十分之一。

整合能力偏低。文化項目單一、零散，公共文化資源得不到有效整合，部門條塊分割的現象突出。對全市宣傳、文聯、科技、民政、工青婦等各方面資源整合力度較弱，一些社區內的企業、部隊、學校等機關單位的文化活動場館，經常處于閑置狀態。鄉鎮（街道）文化站、村（社區）文化室作用發揮不強，文化資源向下傳輸和延伸受阻。引進、培育社會各級力量辦文化的機制尚未建立，社會參與率較低。

人才隊伍有待加強。昆明市各類文化人才緊缺，后備力量不足，復合型人才缺乏。目前昆明市文化館、圖書館、文化站（室）從業人員共計2467 人，但在編專職的僅有1500 人，且從業人員中40%僅有高中學歷；文化室1370個，專（兼）職文化專干1423人，專崗專職的不足30%。基層站（室）人員在編不在崗現象普遍，各鄉鎮( 街道) 名義上都配備了文化站管理人員，但有大部分身兼數職，無暇從事文化工作。

昆明市公共文化服務體系建設的發展對策

創新理念,推進職能轉變。思想是行動的先導，具有科學而創新的思想與觀念，是促進公共文化事業不斷發展的重要保障。公共文化服務要實現職能轉變，就要有創新的理念、創新的思路、創新的舉措和創新的方法。構建現代公共文化服務體系，我們必須站在戰略的高度，正確認識構建現代公共文化服務體系中的“目標、理念、內容、手段、效能現代化”的真正內涵，切實沖破一切束縛公共文化發展的思想觀念和體制機制障礙。把全能行政觀念為有限行政觀念,變強制行政觀念為引導行政觀念,實現從“辦文化”向“管文化”的轉變；優化組織結構，探索實行職能有機統一的大部門體制,健全部門間協調配合機制；健全政府運行機制。建立健全決策、執行、監督既相互協調又適度分離的運行機制;推行政府績效管理與評估制度，完善績效考核評價機制。

統籌城鄉，完善公共文化設施網絡。試行研究制定《昆明市公共文化服務體系建設規劃》、《公共文化設施布局專項規劃》，完善規劃的系統性設計和明確階段性目標，做好文化內容的規劃和管理，嚴格制定規劃配套的各類公共文化設施標準。在市級層面：大力推進昆明市文化館、昆明市圖書館、昆明市博物館、昆明市體育館、昆明市工人文化宮、昆明市青少年活動中心、昆明市婦女兒童活動中心等一批重大公共文化服務設施建設，使標志性文化設施盡快成型。縣級層面：市級提高補助標準，大力督促縣級加快縣級的“五館”建設實施力度。鄉、村兩級層面：根據十八屆三中全會提出的“整合基層宣傳文化、黨員教育、科學普及、體育健身等設施，建設綜合性文化服務中心。”的工作要求，堅持規劃引領，制定有關強制性規劃，提高文化站室達標標準，大力加強鄉鎮街、村（社區）兩級級文化服務網絡建設。全市共同實施，努力打造全市市級標志性公共文化中心、縣級公共文化樞紐、鄉村兩級文化站室網絡，搭建起健全的老百姓家門的公共文化設施網絡架構，為全市公共文化服務的創新發展提供物質保障和平臺支撐。

整合資源，構建公共文化服務產品供給體系。優化公共文化產品供給布局，采取政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵各類文化企業、社會力量舉辦公共文化，在全社會形成政府主導、社會力量廣泛參與的良好格局；建立“昆明創造”文化產品生產網絡。積極引導社會力量、個人、社會團體，以關注昆明、發現昆明、挖掘昆明、謳歌昆明為主題，以昆明歷史文化資源為素材，以完備的產業鏈和完整的價值鏈為依托，建立健全“昆明創造”生產主體及生產產品網絡；大力開展滿足群眾多層次、多樣化文化精神需求的群眾文化活動，積極開展文化三下鄉、送戲、送書下鄉等惠民活動，以昆明春城文化節基礎，把部門辦節變為全市辦節，形成全市“每月一精品，每縣一品牌、每鄉一特色、每村一亮點”的365天，全市全覆蓋的群眾文化品牌節日活動。針對特殊群體，提供針對性的產品和公共文化服務，培育群眾積極向上的精神，發揮文化調節身心的作用；繼續實施公共文化數字惠民工程，加快數字圖書館、網上文化館，網上博物館、數字美術館等工程建設，讓公共服務觸手可及。

優化財政投入，促進城鄉均衡發展。資金投入是公共文化服務體系建設的基礎保障之一。建立以城鄉基本公共服務均等化為導向的財政資金投入機制，逐步均衡城鄉公共服務的財政資金投入總量，縮小地區間公共產品和服務供給水平的差異。繼續實施好《關于推進縣（市）區“五館”建設的實施意見》，保障市級對“五館”的扶持力度，市級扶持新建每館不低于200 萬元的標準，到2017年各區縣“五館”達到國家建設標準；實施好《關于進一步推進昆明市“十二五”期間文化站（室）基礎設施建設的實施意見》市級每年安排不低于250 萬元扶持資金用于基層文化站（室）建設，盡快建成 “城市15 分鐘文化圈”、 “農村30 分鐘文化圈”。同時,提高人均10 元公共文化項目經費的投入比例，以更豐富的服務和產品，保障公眾能享受基本公共文化服務。其次，努力探索多種形式的文化投融資渠道,完善鼓勵、引導社會團體、企業、公民個人等民間資本興辦文化事業的相關政策,逐步形成政府投入和市場投入相結合,多渠道、多元化的文化投入機制。

完善機制，建立公共文化服務績效評估體系。從公共文化服務供給的角度上看，當前的公共文化服務主體包含了各級黨委政府、相關的文化行政部門以及其他社會舉辦的非營利性文化服務機構，但占主導的仍然是政府部門提供給的。只有“建立群眾評價和反饋機制”和“完善績效考核評價機制”，運用科學、合理的績效評估方法，對公共文化服務體系服務效能等進行客觀、公正的綜合評價，才能對公共文化高效能進行客觀、公正的評價。而建立完善績效評估體系，便是要求我們進一步明確政府在公共文化服務績效評估工作中的主導職責，制定科學、規范的績效評估體系。在標準制定上，要結合不同評估對象及其工作特點，深入調查研究，重數據、重事實，制定相應服務標準；在運行方式上，建立績效評估方案與規范工作流程，并吸納社會各界、特別是專業中介機構和基層群眾代表參與的具體評估工作，以現場檢查、訪談、問卷調查等方式開展，重點突出知曉度、滿意度、設施利用率、項目效果的測評；在結果應用上，評估行為和結果全面接受社會監督，完善績效評估結果反饋機制，調整評估指標體系，完善和規范日常管理，提高服務質量和效率。

完善公共文化服務運行機制建設。 創新發展思路，著力解決制約公共文化服務體系發展的突出矛盾和問題，按照《國家“十二五”時期公共文化服務國家基本標準》，研究制定昆明市公共文化服務標準，著力破解束縛公共文化發展的機制體制，加快啟動新一輪公共文化設施建設工程，形成由城市到鄉鎮再到農村梯次輻射的文化設施網絡，并逐步完善文化設施從以“建”為重點向“建、管、用”并重轉變的建設管理思路，不斷創新文化設施運行機制，探索管理和利用新模式。注重現代科學技術和信息手段應用，適應群眾文化生活的新趨勢與新特點，利用互聯網覆蓋廣泛的特點，大力推動建設“網絡圖書館”“網絡博物館”“網絡劇場”等數字文化服務網絡。努力實現文化服務形式從“傳統型”向“數字型、科技型”轉變；研究制定《昆明市公共文化地圖手冊》、《昆明市公共文化服務指南》，建立公共文化信息資料庫，搭建宣傳平臺，擴大公共文化宣傳，提高公共文化項目群眾知曉率，探索建立群眾文化需求的動態反饋機制，重點加強對基層和少數民族地區群眾文化需求的了解，有針對性地提供公共文化產品和服務；建立反應靈敏、供需對稱的文化需求反饋機制和產品供給機制，確保公共文化服務效能明顯提高。

建立文化人才網絡。從戰略高度著眼，從基礎工作著手，對全市現有的文化藝術人才，包括社會文化藝術人才進行一次全面的普查登記，全面統計掌握其基本情況，進一步摸清家底，分門類分領域建立“全市文化人才數據庫”。采取邀請、聘任或臨時聘用等方式，逐年、分批次、有重點地引進緊缺的、有一定知名度和影響力的文化人才。加強院團與院校的合作，優勢互補，建立與先進發達省市合作培訓人才的長效機制，重點培養和引入復合型文化人才、區域性文化學術研究人才、文化活動策劃人才等；重視少數民族文化人才的培養，大力構建充滿活力的用人機制和人才合理流動機制，建立一系列的人才評估機制、獎勵機制、經費投入機制和培養的聯動機制，多渠道、多形式地進行人才培養。創新文化人才工作機制，優化文化人才發展環境，建立健全各類文化藝術人才網絡。