基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍組建模式及管理機(jī)制研究*

滕五曉胡晶焱

（1.復(fù)旦大學(xué)，上海 200433；2.上海投資咨詢公司，上海 200003）

基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍組建模式及管理機(jī)制研究*

滕五曉1胡晶焱2

（1.復(fù)旦大學(xué)，上海 200433；2.上海投資咨詢公司，上海 200003）

基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍是應(yīng)急救援體系的重要組成部分，其先期處置能力是基層安全的重要保障。我國基層應(yīng)急救援隊(duì)伍組建及管理實(shí)踐仍處在探索階段。本研究在調(diào)查分析我國基層應(yīng)急救援隊(duì)伍現(xiàn)狀及發(fā)達(dá)國家基層應(yīng)急救援隊(duì)伍實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的“多元發(fā)展+靈活整合”組建模式，“一體化管理”體系及“標(biāo)準(zhǔn)化管理”運(yùn)行機(jī)制。

基層；應(yīng)急救援隊(duì)伍；組建模式；管理機(jī)制

經(jīng)過近十年的建設(shè)，我國已經(jīng)建成了以武警消防部隊(duì)為主體的國家綜合應(yīng)急救援體系，能有效應(yīng)對和處置各類重特大突發(fā)事件。但是，我國基層應(yīng)急救援隊(duì)伍、尤其是基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍仍較為薄弱，基層社區(qū)在突發(fā)事件發(fā)生后難以實(shí)施有效的先期處置，這也是導(dǎo)致許多突發(fā)事件造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失重要原因之一。發(fā)達(dá)國家十分重視基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，如美國社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍（CERT）、日本的社區(qū)自主防災(zāi)組織在基層社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用。因此，加強(qiáng)基層應(yīng)急救援隊(duì)伍體系建設(shè)已成為我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容之一。國家層面于2009年首次出臺關(guān)于基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的政策文件（國辦發(fā)［2009］59號，簡稱59號文）①，明確了基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的職責(zé)定位、隊(duì)伍體系、管理體制機(jī)制、保障制度，為全國基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)提供了政策框架支持。隨后，各地政府依據(jù)國務(wù)院要求，相繼探索開展了基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，隊(duì)伍規(guī)模得到了擴(kuò)展。然而，由于各級應(yīng)急救援隊(duì)伍力量編成、管理、使用等方面缺乏統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)指導(dǎo)基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的隊(duì)伍組建模式及管理運(yùn)作機(jī)制幾近空白，隊(duì)伍發(fā)展的規(guī)范性、科學(xué)性、持續(xù)性缺乏有效支撐。這一輪隊(duì)伍發(fā)展過程中，嚴(yán)格意義上，扎根基層、能發(fā)揮救援實(shí)效的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍并未廣泛實(shí)質(zhì)建立。因此亟需對基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的人員來源、組建形式及管理方法進(jìn)行深入系統(tǒng)研究，探討適合我國基層社區(qū)的綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍發(fā)展的長效機(jī)制。

一、我國基層應(yīng)急救援隊(duì)伍特征及其主要問題

我國已基本建成以消防部隊(duì)為骨干、專業(yè)救援為支撐、社會力量為補(bǔ)充的應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍以及專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍在突發(fā)事件應(yīng)急救援中發(fā)揮了積極主導(dǎo)作用。同時(shí)，基層社區(qū)在應(yīng)急救援體系框架下根據(jù)各自特征和應(yīng)急救援需要，逐步建立起了基層應(yīng)急救援隊(duì)伍或志愿者隊(duì)伍。基層應(yīng)急救援隊(duì)伍組建形式日益豐富、總規(guī)模逐步擴(kuò)大。以上海為例，截至2010年末，基層應(yīng)急救援隊(duì)伍人員總數(shù)達(dá)23705人，在全市應(yīng)急救援隊(duì)伍人員總量中占比約30%②。由街道辦事處、鎮(zhèn)政府、社會組織牽頭，融合了職能部門專業(yè)應(yīng)急救援力量的專項(xiàng)職能救援隊(duì)伍普遍建立，專業(yè)社會組織應(yīng)急救援隊(duì)伍在全市應(yīng)急救援中的積極作用逐步顯現(xiàn)出來，同時(shí)，基于地域特殊應(yīng)急救援需求的全職基層綜合（專業(yè)）應(yīng)急救援隊(duì)伍、立足先期救援的靈活整合應(yīng)急救援隊(duì)伍已有實(shí)踐。一定程度上增強(qiáng)了基層應(yīng)急救援能力，適應(yīng)了突發(fā)事件發(fā)生后的先期處置和快速救援的需求。

1.基層應(yīng)急救援隊(duì)伍特征

綜觀我國基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的諸多探索和實(shí)踐，呈現(xiàn)出組建形式多元化、救援能力層次化、運(yùn)行管理分散化等基本特征。

（1）組建形式多元化。目前，我國基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)表現(xiàn)出組建形式多元化的特征。一是依附于專業(yè)職能部門的專項(xiàng)基層救援搶險(xiǎn)隊(duì)伍，構(gòu)成了我國基層應(yīng)急救援隊(duì)伍的基本面。如武裝部下屬的民兵隊(duì)伍、公安派出所等下屬的治安聯(lián)防隊(duì)伍，以及氣象、安監(jiān)、衛(wèi)生、公安、建交委、綠化市容等部門下屬的各類專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍等。二是依托某一職能部門的全職基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。此類救援隊(duì)伍形成了統(tǒng)一管理運(yùn)作機(jī)制、具備了一定的綜合應(yīng)急救援能力，在區(qū)域先期救援、應(yīng)急保障等方面發(fā)揮了較好實(shí)效。如上海青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)水上應(yīng)急救援隊(duì)伍，是鎮(zhèn)武裝部下轄的以水上救援為主、兼顧全鎮(zhèn)綜合應(yīng)急救援的全職救援隊(duì)伍。三是部分地區(qū)探索建立了由基層工作人員及志愿者組成的靈活的專項(xiàng)應(yīng)急救援隊(duì)伍。如浙江臺州市椒江區(qū)小板橋村志愿消防隊(duì)伍等，突發(fā)事件發(fā)生后能在第一時(shí)間進(jìn)行處置救援。四是民間專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍不斷涌現(xiàn)。隨著政府購買服務(wù)需求的不斷增強(qiáng)，專業(yè)社會組織培育及成長的環(huán)境正逐步優(yōu)化，各類社會組織在基層應(yīng)急救援中的積極作用逐步顯現(xiàn)。如上海已經(jīng)成立了“上海城市搜索與救援隊(duì)”、“上海厚天應(yīng)急救援總隊(duì)”等民間救援隊(duì)伍。

（2）救援能力層次化。由于各類基層應(yīng)急救援隊(duì)伍的組建主體不同，同時(shí)受到地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、應(yīng)急管理水平等因素影響，不同地區(qū)在應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)中投入的人力、物力和財(cái)力也各不相同，使得各地基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)狀況參差不齊，呈現(xiàn)出層次化特征。在組建方式探索、建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入、救援人員及裝備配備、演練培訓(xùn)組織等方面均表現(xiàn)出一定差異，表現(xiàn)在救援能力方面的層次化。如各地普遍建立的平安社區(qū)志愿隊(duì)，以執(zhí)勤、巡邏為主要任務(wù)，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的救援能力培訓(xùn)，在應(yīng)急處置方面的能力顯得不足。

（3）運(yùn)行管理分散化。由于我國應(yīng)急救援隊(duì)伍體系建設(shè)起步較晚，基層應(yīng)急救援隊(duì)伍又位于體系的末端，隊(duì)伍形式多樣。因此隊(duì)伍的運(yùn)行管理尚未納入規(guī)范化、科學(xué)化管理框架，隊(duì)伍的持續(xù)發(fā)展也缺乏相應(yīng)考慮。常態(tài)下，各支應(yīng)急救援隊(duì)伍由分散的各職能部門管理，應(yīng)急情況下，接受上級政府、職能條線指揮和調(diào)度。此外，受到各級政府、職能部門、社會組織相互關(guān)系的影響，不同救援隊(duì)伍未能在基層社區(qū)實(shí)現(xiàn)整合。

2.隊(duì)伍組建與管理問題分析

盡管基層應(yīng)急救援隊(duì)伍已經(jīng)形成一定規(guī)模，但對照國務(wù)院59號文的建設(shè)目標(biāo)，嚴(yán)格意義上的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍體系尚未形成，特別是隊(duì)伍組建標(biāo)準(zhǔn)、管理體系和運(yùn)行機(jī)制尚未形成。

（1）定位不準(zhǔn)確，基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍實(shí)質(zhì)缺位

現(xiàn)有的基層應(yīng)急救援隊(duì)伍多以依托職能部門建立的專業(yè)救援搶險(xiǎn)隊(duì)伍，以及基層社區(qū)層面平安志愿者、消防志愿者等志愿者隊(duì)伍為主，隊(duì)伍種類和數(shù)量很多，并以多支隊(duì)伍的形式代替了“基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍”。雖然這些隊(duì)伍各自具有處置某一方面突發(fā)事件的能力，但與國務(wù)院要求的“由民兵、預(yù)備役人員、保安員、基層警務(wù)人員、醫(yī)務(wù)人員等有相關(guān)救援專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)人員組成”，能夠“在防范和應(yīng)對等方面發(fā)揮就近優(yōu)勢，在相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)組織下開展先期處置，組織群眾自救互救，參與搶險(xiǎn)救災(zāi)、人員轉(zhuǎn)移安置、維護(hù)社會秩序，配合專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍做好各項(xiàng)保障，協(xié)助有關(guān)方面做好善后處置、物資發(fā)放等工作”的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的功能定位相差甚遠(yuǎn)。因此，嚴(yán)格意義上，由基層民眾代表組成，經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)，能發(fā)揮基層綜合應(yīng)急救援作用的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍是實(shí)質(zhì)缺位的。

（2）缺乏有效的隊(duì)伍組建模式與方法

國務(wù)院59號文對基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的人員、發(fā)揮作用有了明確的界定，也對基層政權(quán)組織的職責(zé)進(jìn)行了框架性安排，提出“街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)隊(duì)伍的建設(shè)和管理，嚴(yán)明組織紀(jì)律，經(jīng)常性地開展應(yīng)急培訓(xùn)，提高隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和應(yīng)急保障能力”。但是，在無相關(guān)考核要求、尤其缺乏具體方式方法可循的情況下，要建成符合要求的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，實(shí)際上隱含著對基層政權(quán)組織的主觀能動(dòng)性、客觀能力水平的較高要求。從我國當(dāng)前基層應(yīng)急管理現(xiàn)狀來看，在基層街道（社區(qū)），由于職能部門難以跨出其業(yè)務(wù)范圍和視野，而基層街道（社區(qū)）又缺乏相應(yīng)的財(cái)力和統(tǒng)籌能力，這樣的隊(duì)伍由誰組建、如何組建卻缺乏相應(yīng)的模式和方法，導(dǎo)致基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍難以組建。

（3）管理體制和運(yùn)行機(jī)制不完善

應(yīng)急救援隊(duì)伍作用的有效發(fā)揮，與完善的管理體制和運(yùn)行機(jī)制密切相關(guān)。現(xiàn)有的依托職能部門建立的專業(yè)性救援搶險(xiǎn)隊(duì)伍，其管理都分散于各職能部門，沒有相應(yīng)的政府部門或組織機(jī)構(gòu)來進(jìn)行統(tǒng)一管理，導(dǎo)致隊(duì)伍不僅在形式上體現(xiàn)不出綜合性，更沒有完善的教育培訓(xùn)和考核評估機(jī)制，無法確保隊(duì)伍具備必要的基層綜合應(yīng)急救援能力和水平，難以發(fā)揮基層應(yīng)急救援的作用。此外，不同應(yīng)急救援隊(duì)伍之間、以及不同應(yīng)急救援隊(duì)伍組建主體之間的相互關(guān)聯(lián)機(jī)制也未很好地建立，基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍在整個(gè)隊(duì)伍體系中的地位、意義均未充分顯現(xiàn)，隊(duì)伍建設(shè)缺乏體制保障與系統(tǒng)支持。

二、發(fā)達(dá)國家基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

根據(jù)美國社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組（CERT）的研究，如果在災(zāi)害發(fā)生半小時(shí)內(nèi)，救援隊(duì)伍就做出及時(shí)的應(yīng)對，那么受困人群中的99.3%能獲救。相反，在災(zāi)害發(fā)生五天后，受困人群中只有7.4%的人能獲救。基層社區(qū)層面的先期處置和救援的重要性不言而喻。因此，美國、日本等發(fā)達(dá)國家非常重視基層社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，在隊(duì)伍組建、救援能力提升、社會參與、制度保障等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

1.依托基層社區(qū)志愿者組建救援隊(duì)伍

發(fā)達(dá)國家依托社區(qū)志愿者建立了相應(yīng)的基層應(yīng)急救援隊(duì)伍，通過教育、培訓(xùn)和志愿服務(wù)，在突發(fā)事件應(yīng)急管理中發(fā)揮了較好的作用。如美國社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組（CERT）是美國重要的市民組織隊(duì)伍。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，CERT的成員能給予災(zāi)害現(xiàn)場的第一反應(yīng)者大力支持，向處于危急狀態(tài)的市民提供即時(shí)援助，并且在災(zāi)害現(xiàn)場組織起自發(fā)而來的志愿者。日本依托社區(qū)自治組織町內(nèi)會、自治會成立的自主防災(zāi)組織和消防團(tuán)，組建和管理基層應(yīng)急救援隊(duì)伍，自主防災(zāi)組織主要由當(dāng)?shù)氐木用駞⑴c，消防團(tuán)則是由公司職員，公務(wù)員等組成。社區(qū)自主防災(zāi)組織普及率達(dá)到78.9%。社區(qū)自主防災(zāi)組織按應(yīng)急管理的不同職責(zé)，設(shè)有本部、信息組、消防組、救護(hù)組、避難誘導(dǎo)組和飲食供應(yīng)組，將成員歸入各個(gè)小組之內(nèi)，通過小組的活動(dòng)，保證有組織地開展平時(shí)的防災(zāi)減災(zāi)訓(xùn)練以及災(zāi)時(shí)緊急應(yīng)對活動(dòng)。

2.建立一體化管理機(jī)制，確保應(yīng)急救援能力

美國、日本等國通過建立多層次的培訓(xùn)、演練和認(rèn)證等一體化管理機(jī)制，確保應(yīng)急救援隊(duì)伍具備必要的基本救援能力、專業(yè)處置能力和應(yīng)急指揮能力。尤其強(qiáng)化基層應(yīng)急救援人員的能力培訓(xùn)。以美國CERT為例，每位志愿者需要完成以七個(gè)星期為一周期的培訓(xùn)，每周培訓(xùn)大概一小時(shí)，一般由一線專業(yè)應(yīng)急人員和CERT資深管理者對志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)完成后，志愿者才能正式獲得資格認(rèn)證，才能成為CERT的成員。在基本技能培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，美國、日本還根據(jù)應(yīng)急管理的需要，對骨干人員或特定人員進(jìn)行深入培訓(xùn)，確保基層應(yīng)急救援隊(duì)伍的應(yīng)急救援能力。

三、基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍組建模式

由于一方面我國各基層社區(qū)所處的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大差異，基層社區(qū)面臨不同的風(fēng)險(xiǎn)隱患和災(zāi)害事故；另一方面，不同地區(qū)應(yīng)急管理體系的建設(shè)發(fā)展水平存在差異，客觀上能夠組建的應(yīng)急救援隊(duì)伍也不同。所以，基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的組建可以有多種形式。本文根據(jù)國務(wù)院59號文關(guān)于基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)目標(biāo)和功能定位，借鑒國外建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國基層社區(qū)現(xiàn)有的應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀，探討了依托街鎮(zhèn)（社區(qū)）政府組建的政府型救援隊(duì)伍、依托專業(yè)隊(duì)伍組建的職能型救援隊(duì)伍和依托社會組織組建的NGO型救援隊(duì)伍的“多元發(fā)展+靈活整合”的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍組建模式。

1.政府型救援隊(duì)伍模式

政府型救援隊(duì)伍模式是指由基層政府（或職能部門）完全按照國務(wù)院的基本要求，負(fù)責(zé)將街鎮(zhèn)內(nèi)民兵、預(yù)備役人員、退役軍人、醫(yī)護(hù)人員、志愿者等具有一定專業(yè)技能和應(yīng)對能力的社區(qū)骨干人員組建成服務(wù)于街鎮(zhèn)（社區(qū)）的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，并進(jìn)行管理和運(yùn)行的組建模式。該模式的隊(duì)伍組建主體直接為基層政府——街鎮(zhèn)（社區(qū)）。應(yīng)急救援人員主要來源于街鎮(zhèn)（社區(qū)）骨干志愿者和職能部門下轄專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍中的骨干人員。在管理方面，街鎮(zhèn)（社區(qū)）綜合性應(yīng)急救援隊(duì)直接接受街道辦事處、鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，街鎮(zhèn)（社區(qū)）內(nèi)各職能部門對應(yīng)急救援隊(duì)伍在運(yùn)行管理上進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而職能部門下轄專業(yè)性應(yīng)急救援隊(duì)伍在專業(yè)技術(shù)方面給予支撐。這種模式的關(guān)鍵在于強(qiáng)化街鎮(zhèn)（社區(qū)）政府的應(yīng)急管理職能，將本街鎮(zhèn)（社區(qū)）現(xiàn)有各專業(yè)職能應(yīng)急救援隊(duì)伍、社區(qū)志愿者隊(duì)伍納入到街道（社區(qū)）應(yīng)急管理框架下，實(shí)施集中統(tǒng)一管理（參見圖1）。

圖1 政府型救援隊(duì)伍模式

2.職能型救援隊(duì)伍模式

職能型救援隊(duì)伍模式是依托街鎮(zhèn)（或職能部門）下轄的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)負(fù)責(zé)組建基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，并負(fù)責(zé)其日常運(yùn)行管理的組建模式。該模式的隊(duì)伍組建主體為街鎮(zhèn)（社區(qū)）中現(xiàn)有的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，由其在現(xiàn)有的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍基礎(chǔ)上，組建一支符合綜合應(yīng)急救援需要的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。該模式以街鎮(zhèn)（社區(qū)）上建設(shè)較為完善的某一專業(yè)性應(yīng)急救援隊(duì)伍為依托，將專業(yè)救援隊(duì)伍中骨干人員作為基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的主體，同時(shí)吸納部分街鎮(zhèn)（社區(qū)）志愿者骨干以及其他專業(yè)應(yīng)急救援人員則作為補(bǔ)充。根據(jù)需要，綜合性救援隊(duì)伍人員可直接由專業(yè)救援隊(duì)人員組成，也可以依托專業(yè)救援隊(duì)伍的管理機(jī)制，通過招募志愿者組建，將綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍作為專業(yè)救援隊(duì)伍的分隊(duì)，與原專業(yè)救援隊(duì)伍相互支援，各自發(fā)揮作用。在管理方面，由作為核心的專業(yè)隊(duì)伍的責(zé)任單位或?qū)I(yè)隊(duì)伍自身的管理組織來承擔(dān)，并負(fù)責(zé)確定工作與聯(lián)絡(luò)機(jī)制，召集隊(duì)伍成員，開展對成員的能力建設(shè)以及培訓(xùn)志愿者等工作。街鎮(zhèn)（社區(qū)）政府則在隊(duì)伍建設(shè)方面進(jìn)行綜合保障。

該模式適用于已經(jīng)建成具有較強(qiáng)綜合能力專業(yè)救援隊(duì)伍的街鎮(zhèn)（社區(qū)）。依托該專業(yè)救援隊(duì)伍（或依托組建該專業(yè)救援隊(duì)伍的職能部門）組建街鎮(zhèn)（社區(qū)）層面的綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，街鎮(zhèn)（社區(qū)）可充分利用現(xiàn)有優(yōu)勢專業(yè)資源，發(fā)揮其在街鎮(zhèn)（社區(qū)）綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)方面的引領(lǐng)作用（圖2）。如上海青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)可以依托現(xiàn)有的水上應(yīng)急救援隊(duì)專業(yè)力量，逐步建成符合國務(wù)院要求、能發(fā)揮綜合應(yīng)急救援作用的基層應(yīng)急救援隊(duì)伍。

圖2 職能型救援隊(duì)伍模式

3.NGO型救援隊(duì)伍模式

社會組織通過參與公共治理，與政府間形成了“參與-互動(dòng)”的關(guān)系，甚至發(fā)展為“合作-替代”的關(guān)系。隨著我國社會組織參與社會管理的深化，民間救援組織和志愿者不斷涌現(xiàn)，在防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急救援方面也已發(fā)揮著不可替代的作用。由此，依托社會組織組建和管理基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍已經(jīng)成為可能。NGO型救援隊(duì)伍模式是指依托社會組織（NGO）組建的以志愿者為主體的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。該模式中，NGO在街鎮(zhèn)（社區(qū)）層面招募有能力、有意愿的各類人員作為志愿者，對其進(jìn)行培訓(xùn)，將完成培訓(xùn)的志愿者組建成基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。NGO組織可以有專業(yè)社會組織、街鎮(zhèn)（社區(qū)）志愿者組織或自治組織兩種形式。前一種形式是由獨(dú)立于街鎮(zhèn)（社區(qū)）之外、致力于社區(qū)綜合應(yīng)急救援的社會組織（NGO），負(fù)責(zé)在各街鎮(zhèn)（社區(qū)）培訓(xùn)和招募志愿者，組建該街鎮(zhèn)（社區(qū)）的綜合性應(yīng)急救援隊(duì)，該類型的社會組織（NGO）自身形成網(wǎng)絡(luò)體系，按照社會組織的發(fā)展規(guī)律自我發(fā)展，在社區(qū)直接管理和運(yùn)行救援隊(duì)，如美國的CERT組織，其自身是一個(gè)龐大的社會組織。后一種形式是街鎮(zhèn)（社區(qū)）內(nèi)志愿者組織或自治組織在專業(yè)部門的指導(dǎo)下組建基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)。

在管理方面，前一種形式的專業(yè)社會組織具有完善的管理體系，能夠依托自身已經(jīng)建立的組織體系及專業(yè)教育、培訓(xùn)體系，對救援隊(duì)伍進(jìn)行系統(tǒng)管理和救援能力建設(shè)；后一種形式，由于是街鎮(zhèn)（社區(qū)）志愿者組織或自治組織下成立的救援隊(duì)伍，在招募志愿者完成后，需要聯(lián)絡(luò)專業(yè)性社會組織對志愿者進(jìn)行能力培訓(xùn)；此外，在志愿者培訓(xùn)完成之后，還需要考慮與街鎮(zhèn)（社區(qū)）政府共建，由街鎮(zhèn)（社區(qū)）政府或職能部門提供專業(yè)支撐，共同管理，以提升應(yīng)急志愿者的組織程度（如圖3所示）。該模式適用于民眾自治意識較強(qiáng)、有社會力量參與社區(qū)管理基礎(chǔ)的地區(qū)。

圖3 NGO型救援隊(duì)伍模式

四、基層應(yīng)急救援隊(duì)伍管理機(jī)制研究

“先期處置、自救互救、協(xié)助救援”是基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的基本功能定位。而從我國現(xiàn)有的基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展情況看，符合上述要求的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍普遍缺失，很重要的原因就是沒有圍繞基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的目標(biāo)任務(wù)來組建與管理。基于我國基層應(yīng)急管理發(fā)展水平和實(shí)際需要，基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的組建可以是多種模式的多元發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，如何通過有效管理和運(yùn)行，有效提升現(xiàn)有隊(duì)伍的救援能力，使其充分發(fā)揮基層應(yīng)急救援的作用，實(shí)為重要。本研究探索性地提出“一體化管理”體系、“標(biāo)準(zhǔn)化管理”運(yùn)行機(jī)制，以指導(dǎo)我國基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍體系建設(shè)。

1.構(gòu)建“一體化管理”體系

前述分析，基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的組建模式雖是多元化，但可以通過“一體化管理”，落實(shí)責(zé)任主體并明確隊(duì)伍建設(shè)具體職責(zé)，圍繞統(tǒng)一的目標(biāo)任務(wù)，建立包括培訓(xùn)演練、考核評估在內(nèi)的一整套管理機(jī)制，來達(dá)到提升救援隊(duì)伍的救援水平和能力的隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)。

一是目標(biāo)任務(wù)為導(dǎo)向：基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的組建模式和隊(duì)伍人員來源可以因街鎮(zhèn)的特征不同而具有不同形式，但不管隊(duì)伍形式如何，隊(duì)伍在基層社區(qū)發(fā)揮的作用和完成的任務(wù)應(yīng)該是相同的，必須符合國家和地方關(guān)于基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的具體要求。目標(biāo)任務(wù)是各街鎮(zhèn)選擇隊(duì)伍組建模式、制定隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃及工作措施的直接依據(jù)，同時(shí)，可為考核評估提供科學(xué)依據(jù)。

二是能力培養(yǎng)為路徑：基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵在于能否在基層發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急救援作用。所以，基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍管理應(yīng)以如何提高隊(duì)伍的能力為路徑。應(yīng)急救援隊(duì)伍能力體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是突發(fā)事件認(rèn)知技能，如對突發(fā)事件發(fā)生的原因及危害性的認(rèn)知；二是突發(fā)事件應(yīng)對技能，如個(gè)人自救、鄰里互救、部門互救等。因此，能力培養(yǎng)是隊(duì)伍建設(shè)的路徑。

三是考核認(rèn)證為手段：為了確保基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍都具備應(yīng)急救援能力，并能很好地承擔(dān)基層社區(qū)綜合應(yīng)急救援作用，有效的管理手段是建立統(tǒng)一的考核評估和資質(zhì)認(rèn)證體系，通過對基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍進(jìn)行考核、對應(yīng)急救援隊(duì)員進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證，將基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍隊(duì)員納入規(guī)范化專業(yè)教育和培訓(xùn)體系，確保基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍中具有消防、急救、緊急疏散、綜合保障等專業(yè)資質(zhì)人員，能勝任基層社區(qū)的綜合應(yīng)急救援工作。

一體化管理體系包含兩個(gè)層面：一是將基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)納入地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急救援隊(duì)伍體系建設(shè)中，使其與現(xiàn)有應(yīng)急救援隊(duì)伍成為統(tǒng)一的體系，將基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍納入基層政府應(yīng)急救援隊(duì)伍體系；二是建立省（市）-縣（區(qū)）-街鎮(zhèn)-基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍為一體的管理體系，由政府應(yīng)急管理部門（應(yīng)急辦）、區(qū)縣政府、相關(guān)專業(yè)職能部門、街道辦事處、鎮(zhèn)政府、社會團(tuán)體（或社會組織NGO）等共同實(shí)施全方位多層次的管理（如圖4所示）。

圖4 基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍一體化管理體系

2.建立“標(biāo)準(zhǔn)化管理”的運(yùn)行機(jī)制

一體化管理體系為建立不同模式的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍提供了基本框架，要確保其“先期處置、自救互救、協(xié)助救援”功能的充分發(fā)揮，還需要圍繞建立一體化管理體系的目標(biāo)任務(wù)要求，確立培訓(xùn)演練、專業(yè)聯(lián)動(dòng)與交流合作、綜合保障、考核評估等系列，建立標(biāo)準(zhǔn)化管理的運(yùn)行機(jī)制。

培訓(xùn)演練機(jī)制。提高救援人員應(yīng)急管理知識和處置技能，是應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的核心。不同人員在應(yīng)急救援中發(fā)揮的作用不同，可通過制定分類分級培訓(xùn)演練機(jī)制，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的培訓(xùn)內(nèi)容（時(shí)間、方法、內(nèi)容），對各類隊(duì)伍人員進(jìn)行分層次、分專業(yè)的培訓(xùn)和演練。同時(shí)，培訓(xùn)演練與應(yīng)急救援專業(yè)資質(zhì)認(rèn)證相結(jié)合，通過對應(yīng)急救援隊(duì)伍的專業(yè)培訓(xùn)和考核，確保應(yīng)急救援隊(duì)員具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)。

專業(yè)聯(lián)動(dòng)與交流合作機(jī)制。基層社區(qū)應(yīng)該在多個(gè)專項(xiàng)職能救援隊(duì)伍之間、多個(gè)層級救援隊(duì)伍之間、政府和社會應(yīng)急救援隊(duì)伍之間，建立包括應(yīng)急指揮、信息報(bào)送、救援處置在內(nèi)的專業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以便于不同隊(duì)伍在突發(fā)事件應(yīng)對過程中的有效合作互通。此外，建立基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍與其他各類應(yīng)急救援隊(duì)伍的交流學(xué)習(xí)機(jī)制，組織應(yīng)急救援隊(duì)伍之間觀摩學(xué)習(xí)，通過互相交流，提高各自的水平。

綜合保障機(jī)制。人、財(cái)、物的投入是基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)保障，要將基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)納入基層應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，確保必要的經(jīng)費(fèi)，購買應(yīng)急裝備、儲備應(yīng)急物資、培育人員隊(duì)伍。完善財(cái)政支持，根據(jù)應(yīng)急隊(duì)伍的培訓(xùn)與演練數(shù)量與質(zhì)量、應(yīng)急隊(duì)伍聯(lián)動(dòng)處置突發(fā)事件的需要和消耗，確定資金數(shù)量，建立市區(qū)政府和街道辦事處、鎮(zhèn)政府共同承擔(dān)的財(cái)政體系。暢通補(bǔ)償路徑，根據(jù)志愿者和街鎮(zhèn)基層應(yīng)急隊(duì)伍人員在宣傳、培訓(xùn)和應(yīng)急處置中的資金投入，由接受服務(wù)的部門和市區(qū)政府之間劃分責(zé)任，共同承擔(dān)起對社會力量參與應(yīng)急管理的鼓勵(lì)和補(bǔ)償。

考核評估機(jī)制。建立考核評估機(jī)制是標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的重要保障。盡快制定基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、指南和評估標(biāo)準(zhǔn)，并以此評價(jià)其建設(shè)實(shí)效，將評價(jià)結(jié)果納入基層政府工作和主要負(fù)責(zé)人的績效考核。同時(shí)，探索建立基于考核評估結(jié)果的隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助機(jī)制。此外，制定社會力量應(yīng)急救援能力考核評估標(biāo)準(zhǔn)，將評價(jià)結(jié)果作為政府征用社會力量參與培訓(xùn)和演練、公共危機(jī)應(yīng)急救援等應(yīng)急管理工作的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的主要依據(jù)，以此推動(dòng)全方位、多元化的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。

五、總結(jié)

基層社區(qū)是各類風(fēng)險(xiǎn)的源頭，突發(fā)事件發(fā)生后，依托基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，因地制宜地實(shí)施先期快速救援是最大限度地減輕災(zāi)害損失的必要條件。在應(yīng)急救援隊(duì)伍體系中，我國基層應(yīng)急救援隊(duì)伍初具規(guī)模，但嚴(yán)格意義上的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍體系尚未形成，特別是對基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的管理體系和機(jī)制尚未形成，大大降低了基層應(yīng)急救援實(shí)效。為此，探討適合我國基層社區(qū)的綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的組建模式與管理機(jī)制，是緩解這一低效性的必然需求。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，基層風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、多變性將不斷增強(qiáng)，對基層應(yīng)急救援能力還會提出新的挑戰(zhàn)，盡早地探索將基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)納入規(guī)范、科學(xué)、持續(xù)發(fā)展軌道，是十分必要和迫切的。

注釋：

①參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2009〕59號）（簡稱《59號文》）。

②數(shù)據(jù)來源于上海市應(yīng)急辦《本市應(yīng)急救援隊(duì)伍現(xiàn)狀的摸底調(diào)查》，2010年。

［1］Citizen Corp.Community emergency response teams，Community Teamwork When it Has to Count.［EB/OL］.

［2］伍國春.日本社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)體制與應(yīng)急能力建設(shè)模式［J］.城市與減災(zāi)，2010（2）.

［3］CERT.About Community Emergency Response Team.［EB/OL］.

［4］安建增，何曄.美國城市治理體系中的社會自組織［J］.城市問題，2011，（10）

A Study on Construction M odel and M anagement System of Community Emergency Rescue Team

Teng Wuxiao/Hu Jingyan

Community emergency rescue team is an important contingent of thewhole emergency rescue system.After disaster，capabilities of offering first responder services play an important role in the guarantee of community safety.Based on an investigation of current circumstances of emergency rescue teams of china，following an analysis of the experience of typical developed countries，the paper tries to propose three emergency team construction models，which characterized by diverse patterns and flexible integration.At last，around how to improve rescuing effectiveness，the paper also discusses relevant integratedmanagement system.

Community；Emergency rescue team；Constructionmodel；Management system.

D035

A

1009-3176（2015）01-079-（9）

（責(zé)任編輯 譚力）

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計(jì)原理方法與模式重構(gòu)”（批準(zhǔn)號91224003）、上海市應(yīng)急辦2011年度研究項(xiàng)目“基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍組建模式和管理機(jī)制研究”。

2014-8-31

滕五曉男（1963-）復(fù)旦大學(xué)城市公共安全研究中心主任社會發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授日本東京大學(xué)博士

胡晶焱女（1985-）上海投資咨詢公司經(jīng)濟(jì)師