公共圖書館理事會現狀調研及存在問題研究*

陳鳳娟 秦廣宏

黨的十八屆三中全會明確提出：“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理?！盵1]2014年4月，文化部在《2014年文化系統體制改革工作要點》中提出“推動文化館、圖書館、博物館、美術館等組建理事會試點工作”，自此，公共圖書館的法人治理開始了在許多省份內的試點[2]。2015年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》中指出：“進一步落實公益性文化事業單位法人自主權……建立事業單位法人治理結構，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，健全決策、執行和監督機制完善年度報告和信息披露、公眾監督等基本制度，加強規范管理?！盵3]自此，公共圖書館的理事會組建在全國范圍內進入了全面發展實施階段，而在此過程中，也必然會面臨各種水土不服，因此針對當下的公共圖書館理事會建設進行調研分析并提出合理化建議具有一定的現實意義，這也是論文的主要著力點。

1 我國公共圖書館理事會建設現狀分析

1.1 現有公共圖書館理事會概況

筆者通過各圖書館網站的信息發布、網絡媒體報道、相關學術研究成果和電話訪問獲悉，截至2015年5月，我國公共圖書館共有36家成立了理事會①36家公共圖書館為：無錫市圖書館、深圳圖書館、廣州圖書館、貴州省圖書館、深圳市寶安區圖書館、成都市成華區圖書館、深圳福田區圖書館、湖州市圖書館、南京圖書館、湖北省圖書館、成都圖書館、溫州圖書館、重慶市江北區圖書館、順德圖書館、上海圖書館、佛山市禪城區圖書館、廣東省立中山圖書館、義烏市圖書館、東莞圖書館、合肥市圖書館、新余市圖書館、淮南市圖書館、銅陵市圖書館、呼倫貝爾市圖書館、鎮江市圖書館、樂清市圖書館、威海市圖書館、徐州市圖書館、浦東圖書館、湖南圖書館、蕭山圖書館、畢節市圖書館、包頭市圖書館、濟南市圖書館、云浮市圖書館、慈云圖書館。。下文將從成立時間、所處區域、組織結構、執行情況等方面進行分析，總結現階段公共圖書館理事會的現狀。

1.1.1 成立時間

公共圖書館理事會的研究早在2007年就開始啟動，無錫市圖書館于2009年最早創立理事會，至今已有7個年頭，近兩年圖書館理事會迎來其蓬勃發展之時機。在成立理事會的36家圖書館中，僅2014年一年中成立理事會的就有18家，2015年僅五個月的時間，又陸續有12家成立了理事會，由此可見公共圖書館自主管理愿望和事業單位法人治理結構建設試點工作之迫切。

1.1.2 區域分布

據統計，我國目前成立理事會的36家圖書館，其中最多的省份是廣東，共計10家，其次是浙江5家、江蘇4家、安徽3家，其余的散落分布在華中、華北和西南地區。按行政區域劃分，分別是華東地區16家，華南地區10家，西南地區5家，華中地區3家，華北地區2家。由此可見，我國公共圖書館理事會發展的區域極不平衡，華東、華南地區占據了圖書館理事會整體布局的半壁江山。按圖書館的級別來分，成立理事會的有10家省級圖書館，19家市級圖書館，7家區縣級圖書館。由此也可以看出，基層圖書館在理事會制度建立上的積極性，希望借政策之東風，讓更多的社會民眾參與圖書館事業的管理與監督，把圖書館的服務做得更好。

1.1.3 組織結構

據統計，36家成立理事會的圖書館，有7家同時成立了理事會和監事會，其余都是成立單一的理事會。在成立監事會的7家圖書館中，有兩家是區圖書館，4家市級圖書館，1家省級圖書館，這與中央編辦通過的《事業單位法人治理結構問答》中指出的“在法人治理結構建設實踐中需單獨設立監事會的主要是那些規模特別大，情況較復雜而且關系重大，單靠理事會履行監督職責有一定困難的事業單位”的解釋有一定沖突，因此，公共圖書館是否設立監事會、專門委員會以及根據圖書館級別分層級的理事會也是目前公共圖書館法人治理急需探討的問題。

1.1.4 理事會的合作建設

筆者在調研中還發現，許多經濟欠發達地區以及縣區級圖書館由于編制、經濟以及公共文化需求等方面的原因，加上舉辦單位領導大都會任下屬單位理事會的理事長而分身乏術，并未單獨成立圖書館的理事會，而是成立了博物館、文化館以及圖書館合一的理事會。如淮南文博圖五館理事會，其成員共13人，其中不僅有主管部門和文化館、博物館、圖書館、大通萬人坑教育館、少兒圖書館的五館代表，還有來自市直機關、高校等單位的代表，共同參與淮南市公共文化服務體系的議事、決策、管理和監督。筆者認為，這一模式是我國中西部公共圖書館組建理事會值得借鑒的模式。

1.1.5 理事長的來源

從理事長的來源來看，在36家成立理事會的圖書館中，有21家是主管部門擔任理事長，8家是圖書館領導擔任理事長，7家是社會名流擔任理事長，其中主管部門擔任理事長的圖書館占據了近60%（在有統計數據的共35家中）。由此可見，盡管國家層面推行理事會制度，希望實現簡政放權，然在下達過程中，地方政府依然大權在握，大多數圖書館理事會的理事長仍是由政府主管部門分管領導擔任，這與理事會“管辦分離”的設計思想存在一定沖突，因此圖書館如何真正實現由利益相關方共同參與治理將是今后圖書館法人治理結構建設值得探討的問題。當然，在館本位的今天，不可忽略的一個因素就是理事會的正常運作也需要一個局級或廳級理事長，才能有號召力與影響力——召集理事尤其是政府層面的理事來準時參會。

1.1.6 理事會內外理事構成

在調研搜集到的理事會構成數據的36家圖書館中，有12家圖書館理事會成員的社會代表方超過了半數，而從內部理事和外部理事來區分，所有圖書館的外部理事均占理事構成的絕大多數，這雖然符合國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》中的要求——“本單位以外人員擔任的理事要占多數”，避免小團體利益出現[4]，但這種“外部理事占多數”的理事結構有可能造成內部職工的利益受損，從而造成內部員工工作積極性的降低，這也有悖于圖書館理事會制度的基本精神[5]。

1.1.7 理事會成分構成

從理事會的成分構成來看，筆者在調研過程中發現，有的理事會的主導力量偏行政主管部門，如湖南圖書館、貴州圖書館、廣東省立中山圖書館、廣州圖書館、湖州圖書館；有的偏專業，比如深圳福田區圖書館；有的偏社會效益和經濟效益，如溫州圖書館、鎮江市圖書館、義烏圖書館、樂清市圖書館。無論這幾種成分哪種占據主導地位，其希望擴大社會力量參與監督與管理的初衷是一致的，以溫州市圖書館來說，在13位理事會成員中，其中有3位是企業家，其創新的舉措就是籌建了“溫州圖書館基金會”，將社會資本引入圖書館，擴大了圖書館的社會參與程度以及資金來源的多樣化。

1.1.8 理事會的定位

從理事會的定位來看，除了2009年無錫市圖書館第一屆理事會的定位為咨詢型，2015年2月初改為議事協調監督型，其余的絕大多數都定位為決策或是集決策監督為一體的理事會。然筆者在走訪過程中，向相關圖書館提及理事會的定位問題時，收到的反饋多是認為現階段的圖書館理事會多流于形式，與政府推行理事會的初衷恰恰相反，理事會給圖書館帶來的是自主權的削弱。凡涉及圖書館發展的重大事情，不僅要接受上級主管部門的意見還要受制于理事會的決策，特別是在圖書館體制范圍內的重大事項，如果作為管理層身份的理事與其他社會理事溝通不好，反而造成了由外行領導內行的局面。

1.2 現有公共圖書館理事會存在的問題

1.2.1 組織結構單一

現階段成立的36家圖書館理事會，僅有7家同時成立了監事會，其余的組織結構以單層制的理事會為主，鮮少有建立支持決策機制的立體組織結構體系，僅僅依靠有限的幾個理事難以保障決策的科學有效。因此，完善理事會的組織結構，建立理事會、監事會、管委會、專業委員會等支持決策管理的組織結構體系勢在必行。在這方面，順德圖書館理事會制定的《順德圖書館章程》對圖書館的機構設定的規定值得借鑒，該圖書館理事會擬設立人事薪酬、財務管理、監察審計、學術研究4個專門委員會，負責為理事會決策提供咨詢意見，并由具備相關職業或專業背景的理事任召集人[6]。

1.2.2 主管部門權責區分有待明晰

我國公共圖書館管理體制的固有模式，造成大多數圖書館理事會的理事長仍是由政府主管部門分管領導擔任，政府承擔了建設主體職能的同時也兼具了管理主體這兩種職責[7]，因此“管辦不分”，權責不明，決策層、執行層和監督層各個層面的職能關系混亂是我國公共圖書館理事會的真實寫照。

1.2.3 理事會定位呈多元模式，現實職能與定位存在差距

根據理事會的定位與職能，當前公共圖書館的理事會可分為咨詢型理事會、決策監督型理事會、議事與決策型理事會等多種模式[8]，單一的決策或是咨詢型理事會并不多見。然無論是何種類型的理事會，其在功能上的定位與現實實踐中的檢驗都還存在很大的差距，筆者在走訪過程中，問及各圖書館理事會的相關負責人，多數都提到雖然目前的定位是決策監督型，然在實施過程中，理事會多由政府機關主導，仍然存在形式大于內容的問題。

1.2.4 相關法律及制度缺失，執行乏力

目前我國尚沒有一部完整的公共圖書館法，更別談公共圖書館各相關主體間權責的法律，因此怎樣選舉法人、對法人的約束和監督也無據可依。而法人治理是利益相關方的共同參與，在實施過程中，為體現其公平正義，為實現圖書館社會效益最大化的相關配套制度也不健全，如很多圖書館理事會尚未建立決策失誤追究制度、人事任免制度、信息公開制度等。即使有了與理事會相配套的上述制度，但也存在執行乏力的問題。

1.2.5 理事會信息公開不透明，缺乏有效的監督體系

當前，我國很多圖書館成立理事會只是為了成立而成立，現有的法人治理結構也僅僅只是搭建了一個框架，很多圖書館連最基本的成立理事會的相關信息都未在網站上公示，更別說其信息公開制度了。因此，可以說我國圖書館理事會制度尚處于“摸著石頭過河”的階段，很多章程和制度僅僅是體制上的擺設，在具體的實施過程中，需要經過實踐的檢驗和修改，因此，建立理事會的信息公開制度和有效的監督評價體系就顯得尤為重要。

2 完善公共圖書館法人治理結構的對策

2.1 全面引入全媒體宣傳手段

傳統媒體、新媒體以及海報、社區公告欄等構成了移動互聯網時代的全媒體環境，這一環境貫穿了圖書館理事會的構建以及社會監督反饋的整個過程中，從理事會的籌建、意見征集、招募宣傳到最后的組建，可以說是集結了社會大眾的智慧。具體來說，全媒體對圖書館法人治理結構的影響主要體現在以下3個方面：首先；圖書館理事會成立前后、換屆前后、運作過程的全媒體參與本身就是雙刃劍，既是一個圖書館對外宣傳的窗口，也是一個社會對理事會、理事行使職權的監督，同時也是社會對圖書館的期待或意見輸送的管道。用好了，理事會、理事收集好來自于全媒體管道的意見，把他們的整理好反饋給圖書館，可以促進圖書館工作更好地開展；其次，圖書館可以通過全媒體的各種手段，及時把自身的工作總結與進展情況向理事、理事會匯報，便于理事會知曉圖書館的工作進展、成績與不足；再一個方面，圖書館利用理事會這一契機運用全媒體加強對外宣傳，讓政府、社會、市民更多地了解圖書館，讓圖書館贏得更多的參與、認知、理解、支持、經費、榮譽。

2.2 完善圖書館法人治理的內外監督體系

按照監督主體的不同，公共圖書館法人治理的監督分為政府監督、上下級監督、專門監督和讀者監督等[9]。而按照監督主體的構成，又可分為內部監督和外部監督。

公共圖書館法人治理結構內部監督主要包括圖書館理事會的執行人（館長）、政府代表之間確立的理事會、監事會章程以及相應的制度規范、圖書館的上級主管部門等。外部監督主要包括監事會、圖書館的受益者（讀者）、捐贈者以及圖書館理事會要求成立的相應的“監督委員會”或是“管理委員會”和“專業委員會”。內部監督體系中，除了章程及相應的制度規范，其余的監督主體最終都是個人，而外部監督則主要是團體。據筆者調研，現階段成立起來的圖書館理事會，多是單一的由政府主管部門和理事會的執行人行使監督權，且在理事會的歷次會議中，由于各理事的日程安排而缺席的不在少數，這樣的理事會形同虛設。因此，建立健全公共圖書館法人治理內外監督體系是完善公共圖書館法人治理結構必要選擇。

2.3 建立信息公開制度

根據前面現狀的調研，目前除了在深圳圖書館的官方網站上能找到工作年度報告，從該館的新聞報道中能發現理事會的人員名單，在其他圖書館中，僅有溫州市圖書館在圖書館網站二級欄目設置中有“溫圖理事會”入口，其他圖書館雖然通過相關媒體報道成立了理事會，但相關信息公開給社會公眾的還很少[4]，讀者監督以及社會監督也就無從談起。而法人治理要實現的就是由利益相關方參與治理，因此完善法人治理結構的重要前提就是要建立信息公開制度，通過全媒體環境下的網站、微博、微信、海報以及社區公告欄等途徑對圖書館的重大決策、資金、人事、規章制度和年度報告等進行定期的信息披露。

2.4 管理制度章程化

法人治理的根本目的是追求公共文化服務的最佳秩序和最佳效益，因此，相比于組織架構搭建，制度建設是更為根本、更為重要的事情[4]。筆者在調研過程中發現，目前公共圖書館法人治理的試點有很大一部分只是單一地成立了理事會，走走過場，形式大于內容，除了深圳圖書館、溫州圖書館等少數幾個圖書館建立了年度工作報告制度、財務審計制度、信息披露制度、社會監督制度，其余的圖書館都尚未有配套的規章制度，這與法人治理的目標相背離。因此圖書館法人治理要想切實有效地推行下去，必須沖破現有制度的藩籬，完善法人治理配套政策，使各項管理制度章程化，使得圖書館法人治理“有章可循”“有法可依”。

2.5 建立健全公共圖書館法人治理的績效評價制度

公共圖書館的法人治理要實現的是圖書館、讀者和政府以及其他利益相關方的共同治理。理事會如何運作圖書館才能最大程度地滿足社會各界民眾的需求，如何使圖書館的服務水平更上一個臺階，如何充分發揮圖書館的社會效益，這一系列的問題需要社會大眾的真知灼見，同時也需要通過制定圖書館法人治理的社會效益考核評價機制，通過切實可行的細則標準來評價理事會的作用和不足，從而促進法人治理結構的不斷完善。

3 結語

國家事業單位登記管理局《關于印發〈事業單位法人治理結構建設試點工作實施方案〉的通知》（國事登〔2012〕4號）精神中指出，要在2020年建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的事業單位管理體制和運行機制，這就意味著全國范圍內的所有公共圖書館都要在2020年之前建立理事會制度，完善法人治理結構。現階段很多試點地區的圖書館已經在構建法人治理方面積累了一定的實踐經驗，我們要充分利用現代化的技術手段，發揮全媒體的宣傳優勢，構建與自身相適應的理事會和法人治理監督體系，以期真正實現“政事分開，管辦分離”的目標，實現由利益相關方共同參與圖書館治理的愿景。

[1] 中共中央.關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].[2015-05-02].http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[2] 文化部明確《2014年文化系統體制改革工作要點》[EB/OL].[2015-05-11].http://www.ce.cn/culture/gd/201404/11/t20140411_2641392.shtm l.

[3]《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》[EB/OL].[2015-06-15].http://news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c_133920319.htm.

[4] 李冠南，孫慧明.公共圖書館法人治理結構建設現狀及思考[J].圖書館研究，2015（1）：1-5.

[5] 李國新.公共圖書館法人治理：結構·現狀·問題·前瞻[J].圖書與情報，2014（2）：1-6，9.

[6] 吳曦.順德圖書館設理事會 社會專家可話事[EB/OL].[2015-06-17].http://gd.sina.com.cn/fs/wuqu/2014-12-17/075822387.html.

[7] 許俊松.公共圖書館法人治理結構探索[J].大學圖書情報學刊，2014（6）：37-39.

[8] 王學思.構建法人治理結構：并非成立理事會就OK了[N].中國文化報，2014-04-25（008）.

[9] 祝淑君.試論公共圖書館法人治理機制的優化[J].新世紀圖書館，2012（12）：71-74.