地方政府信息公開存在的問題與完善——以淮北市為例

孫學(xué)鋼 仇多利

（淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院圖書館；淮北師范大學(xué)管理學(xué)院，安徽 淮北 235000）

自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》實(shí)施以來，地方政府信息公開工作取得了較大進(jìn)展。但由于多方面原因，信息公開工作也遇到不少困難和問題，直接影響了政府信息公開工作的效果和前進(jìn)步伐。為此，本文通過文獻(xiàn)調(diào)研和社會(huì)調(diào)查深入分析了淮北市在推進(jìn)政府信息公開工作中所存在的具體問題，并在此基礎(chǔ)上提出針對(duì)性建議。

1.淮北市政府信息公開的成效

2008年，淮北市政府成立由市長(zhǎng)牽頭、市直20多個(gè)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的政府信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市政府信息公開工作。市直、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門也都明確了政府信息公開工作的分管領(lǐng)導(dǎo)和主管部門，并成立專職機(jī)構(gòu)、指定專責(zé)人員負(fù)責(zé)具體政府信息公開工作。

目前淮北市政府信息主動(dòng)公開在各級(jí)政府信息公開機(jī)構(gòu)努力下呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)（見表1），從2010年至2013年，政府信息主動(dòng)公開總數(shù)逐年升高，市政府及其部門公布的信息在總數(shù)中所占的比例逐年下降。縣區(qū)政府公布信息逐年升高并超過市政府及其部門，在三級(jí)政府公開總數(shù)中已過半數(shù)，居于首位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門主動(dòng)公開的總數(shù)由無到有，逐年增加，比例與市政府及其部門接近。由此可見各級(jí)政府由下到上主動(dòng)公開的意識(shí)和意愿逐漸升高，市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)政府信息公開工作體系已趨于完善。目前，全市34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處全部實(shí)行了政務(wù)公開制度，編制了政務(wù)公開目錄，公開面達(dá)100%；全市307個(gè)村實(shí)行了村務(wù)公開制度，公開面達(dá)到100%。

表12010-2013 年淮北市政府信息主動(dòng)公開情況統(tǒng)計(jì)表[1][2][3][4]

2.淮北市政府信息公開中存在的問題

筆者在立足對(duì)淮北市政府信息公開紙質(zhì)和網(wǎng)絡(luò)資料分析基礎(chǔ)上，采用了問卷調(diào)查加簡(jiǎn)要訪談的調(diào)查方法，以盡可能充分發(fā)現(xiàn)淮北市政府信息公開中存在的問題。為保證較廣泛的抽樣調(diào)查的覆蓋面，問卷調(diào)查選取市區(qū)人員流動(dòng)大的公共場(chǎng)合如超市、公園、行政服務(wù)中心等。本次調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷200份，實(shí)際回收184份，回收問卷中有效問卷為171份，占發(fā)放問卷總數(shù)的85%。

1.1.政府和公眾對(duì)政府信息公開認(rèn)知度不高

從調(diào)查訪談中可以看出，政府和公眾對(duì)政府信息公開還處于低水平階段。首先，少數(shù)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)政府信息公開重要性的認(rèn)識(shí)還不足，過度關(guān)注信息公開的過程，即自己做了哪些工作，而沒有從公眾的角度出發(fā)，沒有考慮到信息公開的結(jié)果，對(duì)公眾的需要和是否滿意重視程度不足。其次，信息公開在公眾中的認(rèn)知度還有待提高。從調(diào)查可以看出，將近六成的被調(diào)查者不知道政府信息公開條例，超過一半的被調(diào)查者完全不了解“依申請(qǐng)公開”，他們自然更不清楚政府信息公開相關(guān)的考評(píng)、監(jiān)督、救濟(jì)等程序。由此可見，政府信息公開對(duì)公眾宣傳還有很大的提高空間。

2.2 政府信息公開質(zhì)量不高

政府信息公開的質(zhì)量依然有待提高。首先公開內(nèi)容表面化，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不多。大量政府信息處于分散狀態(tài)，除少數(shù)事項(xiàng)外，信息公開尚未觸及政府核心。例如，各級(jí)政府部門的財(cái)政透明度普遍不高，預(yù)算外收支信息的公開較少，“三公經(jīng)費(fèi)”的公開也不夠詳細(xì)。調(diào)查顯示，公眾最關(guān)心的前四位分別是教育、醫(yī)療等公共企事業(yè)單位信息（78.6%）、安全生產(chǎn)信息（67.6%）、環(huán)境保護(hù)信息（64.7%）、財(cái)政預(yù)決算、三公經(jīng)費(fèi)（62.6%）。但是，有些擁有相關(guān)信息的政府部門把信息公開當(dāng)做變相展示政績(jī)的窗口，只熱衷于展示本部門工作業(yè)績(jī)，卻對(duì)公眾關(guān)心的信息公開不足，以至于影響到公眾對(duì)政府信息公開的評(píng)價(jià)。

其次，每年依申請(qǐng)公開數(shù)量太少。2010-2013年，淮北市依申請(qǐng)公開總數(shù)依次是5、35、46、63(見表2)。作為擁有220萬人口的地級(jí)城市[5]，依申請(qǐng)公開總數(shù)如此偏少，應(yīng)該足以引起淮北市政府信息公開主管部門反思和重視。

再次，政府信息公開缺乏反饋。政府信息公開目前重點(diǎn)放在工作過程這一環(huán)節(jié)，對(duì)工作效果反饋評(píng)估的較少。政府信息公開只是簡(jiǎn)單的將收集來的信息直接發(fā)布出去，沒有及時(shí)總結(jié)、分析信息公開的經(jīng)驗(yàn)及問題，以便提高政府信息公開水平。

表2.2010 -2013年淮北市政府信息依申請(qǐng)公開情況統(tǒng)計(jì)表[1][2][3][4]

*其他情況包括申請(qǐng)內(nèi)容不明確、信息不存在、信息咨詢等。

2.3 政府信息公開的渠道狹窄

目前淮北市政府信息公開中采用的仍然是政府信息公開網(wǎng)站和公示欄、電視等為數(shù)不多的形式，而其他形式尤其是那些較為新穎、互動(dòng)性強(qiáng)的形式，由于資金和技術(shù)支持等原因沒有得到很好的推廣和應(yīng)用，例如行政服務(wù)中心設(shè)置了電子觸摸屏形式的政府信息查詢點(diǎn)，但是像火車站、汽車站等人口流動(dòng)較密集的公共場(chǎng)所卻沒有設(shè)立查詢點(diǎn)。

根據(jù)調(diào)查，在公眾傾向的政府信息公開渠道上，83.2%的群眾傾向于政府門戶網(wǎng)站，70.2%傾向于電視、廣播、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體，這表明政府門戶網(wǎng)站、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體作為政府信息公開主渠道的地位依然不可動(dòng)搖。微博、微信等新興媒體得到55.8%的群眾青睞，則說明微博、微信等新興媒體在政府信息公開中作用逐漸提高,政府信息公開機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)此予以關(guān)注。

2.4 政府與公眾互動(dòng)性差

互動(dòng)性的高低是公眾對(duì)政府信息公開工作是否滿意的一個(gè)重要指數(shù)，也是我們對(duì)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門政府信息公開工作的考核依據(jù)。但是從調(diào)查結(jié)果看，沒有與政府進(jìn)行過任何形式互動(dòng)占52.4%，公眾與政府缺乏互動(dòng)已成為常態(tài)。由于公眾與政府信息互動(dòng)還處于較低的水平，大多數(shù)市民參與的積極性不高，不愿表達(dá)自己對(duì)政府信息公開工作的看法和建議，因此淮北市政府信息公開工作收到的有效反饋就非常有限，從而影響了淮北市政府信息公開的科學(xué)發(fā)展。

2.5 配套法規(guī)及救濟(jì)機(jī)制不健全

盡管淮北市出臺(tái)了《淮北市政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)工作暫行辦法》、《淮北市政府信息公開投訴舉報(bào)受理暫行辦法》等一系列政府信息公開法規(guī)，但這些法規(guī)對(duì)具體公開工作的實(shí)施過程缺少必要的細(xì)致規(guī)定，如《淮北市政府信息公開投訴舉報(bào)受理暫行辦法》中規(guī)定“不屬于政府信息公開違法行為舉報(bào)受理范圍的其他情形，投訴受理部門可酌情回復(fù)”。“其它情形”指的是哪些情形？酌情回復(fù)應(yīng)該如何“酌情”？政府信息公開法規(guī)中存在較大自由裁量權(quán)，只能使在政府信息公開實(shí)際操作中有些規(guī)章制度難以落實(shí)，停留在紙面。

從淮北市政府信息公開具體實(shí)踐來看，行政、司法救濟(jì)在政府信息公開中效果不彰，尤其是行政復(fù)議、行政訴訟等制度化的行政救濟(jì)機(jī)制處于高度閑置、制度空轉(zhuǎn)的狀態(tài)。2010年-2013年，連續(xù)四年沒有發(fā)生因違反政府信息公開工作規(guī)定而申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、申訴的情況。筆者認(rèn)為，這不能說明政府信息公開毫無瑕疵，只能說明公眾救濟(jì)意識(shí)還有待提高，政府信息公開救濟(jì)途徑可操作性還有很大提高空間。

3.完善淮北市政府信息公開對(duì)策

3.1 改善政府和公眾對(duì)政府信息公開的認(rèn)知

1、政府部門要不斷認(rèn)識(shí)到信息公開的必要性和緊迫性，不斷更新政府傳統(tǒng)思維和習(xí)慣。通過堅(jiān)持服務(wù)行政理念和陽光行政理念，加強(qiáng)政府信息公開咨詢服務(wù)工作，將政府行為進(jìn)一步透明化、公開化，讓公眾分享政府運(yùn)用公共權(quán)力而獲得的政府信息資源。

2、政府信息都直接或間接與公眾權(quán)利和利益相關(guān)，因此做好政府信息公開工作必須努力提高公眾對(duì)政府信息公開的認(rèn)知度，樹立公眾的政府信息權(quán)利主體意識(shí)和參政議政意識(shí)。政府應(yīng)制定系統(tǒng)的宣傳計(jì)劃，充分利用街頭宣傳、電視臺(tái)、電子信息屏、觸摸屏等形式宣傳政府信息公開的重要意義，公布政府信息公開工作的進(jìn)展情況、信息公開的內(nèi)容以及獲取政府信息的渠道，引導(dǎo)群眾積極參與政府信息公開。

3.2 明確和規(guī)范政府信息公開流程

1、完善地方政府信息公開法規(guī)。依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》，對(duì)照國家及省市有關(guān)文件，在全面梳理和審查的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府信息公開工作實(shí)際和制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況，進(jìn)一步補(bǔ)充完善涵蓋政府信息發(fā)布審核、領(lǐng)導(dǎo)、日常工作、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、考核、評(píng)議、責(zé)任追究等各個(gè)環(huán)節(jié)的法規(guī)體系，加快形成覆蓋全面、內(nèi)容完整、易于操作的政府信息公開制度體系。

2、推進(jìn)政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。按照結(jié)構(gòu)合理、層次清楚、配套完善、簡(jiǎn)便適用的要求，從政務(wù)公開目錄、流程、載體和制度等方面入手，修訂完善各項(xiàng)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高政務(wù)公開規(guī)范化水平，建立覆蓋政務(wù)公開全過程的標(biāo)準(zhǔn)體系。尤其加強(qiáng)對(duì)政府信息公開過程中自由裁量權(quán)的處理，對(duì)自由裁量空間分檔設(shè)限，進(jìn)行細(xì)化量化、制定標(biāo)準(zhǔn)，減少自由裁量對(duì)政府信息公開的過多干擾。

3.3 積極拓展公眾獲取政府信息的渠道

1、不斷加強(qiáng)政務(wù)信息公開查閱點(diǎn)建設(shè)。進(jìn)一步推進(jìn)圖書館、檔案館、社區(qū)服務(wù)中心等公共場(chǎng)所政府信息集中瀏覽和查閱設(shè)施建設(shè)，方便社會(huì)公眾獲取政府信息。同時(shí)依托居委會(huì)、村委會(huì)現(xiàn)有資源和設(shè)施，建立社區(qū)統(tǒng)一信息發(fā)布平臺(tái)，為公眾就近獲取政府信息提供便利。

2、探索新媒體在政府信息公開中的應(yīng)用。新媒體是“相對(duì)傳統(tǒng)媒體而言的媒體及各種應(yīng)用形式，是在計(jì)算機(jī)信息處理技術(shù)基礎(chǔ)上出現(xiàn)和影響的媒體形態(tài)”，如手機(jī)短信、移動(dòng)電視、微博、微信、觸摸媒體等。調(diào)查顯示，對(duì)微博和微信等新興媒體作為政府信息公開的渠道，公眾表現(xiàn)了相當(dāng)高的支持度。淮北市應(yīng)積極探索利用政務(wù)微博、微信等新媒體的互動(dòng)和參與性功能，一方面加強(qiáng)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)信息和法規(guī)政策的解讀；另一方面，讓公眾的聲音放大到社會(huì)空間，在公共話語空間發(fā)出自己的聲音，讓政府及時(shí)準(zhǔn)確獲取公眾的所見、所知、所想，從而為公眾提供便捷的參政議政新渠道。

3.4 完善政府信息公開監(jiān)督和考評(píng)機(jī)制

為了保障政府信息公開的質(zhì)量，提升公眾滿意度，健全政府信息公開監(jiān)督和考核機(jī)制就非常有必要。可以從以下幾方面著手：

1、建立獨(dú)立的政府信息公開監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步增強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督力量，防止職能交叉和重疊而導(dǎo)致的監(jiān)督不力。其職權(quán)范圍要予以明確規(guī)定，賦予足夠的監(jiān)管和審查權(quán)限，人員組成可以從法律、社會(huì)服務(wù)、大眾傳媒或行政和管理領(lǐng)域中擁有廣博學(xué)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的專家學(xué)者中選派。政府應(yīng)保證其在資金、地位上的獨(dú)立性，以充分發(fā)揮其對(duì)政府信息公開的監(jiān)管和督查職能。

2、在不斷加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，采用投訴信箱、網(wǎng)上投訴、問卷調(diào)查、熱線訪談、發(fā)征求意見函等形式不斷拓寬監(jiān)管途徑，通過構(gòu)建并完善群眾利益訴求受理辦理機(jī)制及時(shí)認(rèn)真解決群眾投訴反映的突出問題，從而激發(fā)公眾的監(jiān)管意識(shí)，同時(shí)充分發(fā)揮人大、政協(xié)、司法、民主黨派、人民團(tuán)體和新聞媒體的監(jiān)督作用來完善內(nèi)外部相結(jié)合的多元化監(jiān)督體系。

3、完善考評(píng)機(jī)制。把政府信息公開內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和指標(biāo)化，明確分值權(quán)重，對(duì)自由裁量空間分檔設(shè)限，建立科學(xué)合理的政府信息公開考評(píng)指標(biāo)體系，在繼續(xù)優(yōu)化現(xiàn)有年度百分制考評(píng)制基礎(chǔ)上，把政府信息公開工作開展情況考核結(jié)果及年度排名的先進(jìn)部門和后進(jìn)部門，通過有效手段向社會(huì)公開。對(duì)后進(jìn)部門的政府信息公開主管領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持問責(zé)制。除此之外，還要建立起新型的公務(wù)員績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，將政府信息公開的績(jī)效與公務(wù)員的個(gè)人績(jī)效掛鉤，與他們的薪酬水平掛鉤，對(duì)那些不適應(yīng)現(xiàn)代政府信息公開機(jī)制的公務(wù)員要及時(shí)剔除出公務(wù)員隊(duì)伍。

[1]淮北市人民政府.淮北市2012年政府信息公開年度報(bào)告[R].淮北：淮北市人民政府辦公室，2012.

[2]淮北市人民政府.淮北市2010年政府信息公開年度報(bào)告[R].淮北：淮北市人民政府辦公室，2010.

[3]淮北市人民政府.淮北市2011年政府信息公開年度報(bào)告[R].淮北：淮北市人民政府辦公室，2011.

[4]淮北市人民政府.淮北市2013年政府信息公開年度報(bào)告[R].淮北：淮北市人民政府辦公室，2013.

[5]淮北市統(tǒng)計(jì)局.淮北市2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)[R].淮北：淮北市統(tǒng)計(jì)局，2010.

[6]俞仁龍.新媒體引發(fā)市場(chǎng)營銷創(chuàng)新[J].經(jīng)營與管理,2007(12)：32-33.