公私合作制與中國實踐

李世峰

過去20年里，公私合作制（Public-Private Partnerships）作為公共政策的重要載體，在全世界范圍內建立并興盛起來。這種模式發源于OECD國家，隨后被移植到發展中國家。在英國，公私合作制被視作“發展利益相關者社會的基石”和“實施如重建城市區域等重大社會政策的必要工具”。20世紀90年代，中國地方政府開始在市政公用行業對PPP模式的移植實驗。然而，基于中央的撤銷管制和地方的響應，這些實驗大規模地推進卻是在2000年后才開始。2014年12月2日，國家發展改革委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》指出，“為貫徹落實《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）有關要求，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生”，決定在全國推行政府和社會資本合作（PPP）模式。2014年12月12日，江蘇省財政廳頒布《江蘇省關于推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知》（蘇財金〔2014〕85號），對推進江蘇政府與社會資本合作（PPP）工作做出具體規定。

因此，理解公私合作制在英國等發達國家的出現和發展，以及在中國環境下的引進和實施是非常重要的。

一、國際視角下的公私合作制

公私合作制是一個現代化的術語，用來描述一種公共服務的提供模式。在這種模式下，公共部門和私人部門為了共同的利益而尋求長期合作。

早在19世紀，一些公共服務，如電力、電報、電話、蒸汽火車和有軌電車等就已經由被政府允許的私人公司提供。然而，“公私合作制”這一詞是在19世紀90年代英國首次提出并明確定義的，從那之后，該術語被廣泛運用在美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和其他主要的OECD國家。

英國是一個從全球視角展示公私合作制的特殊例子。如英國財政部提到，“公私合作制是英國引領世界的一個領域”，已有逾50個國家向英國財政部咨詢有關私人主動融資和公私合作制。一些國家依照英國政府內的組織方法來提供服務，有一些則通過立法以使其能夠成立。

公私合作制由公共和私人部門的相互關系進化而來，并且已經成為“政府現代化改革計劃的基石”。在英國，這一進化經歷了三個階段。第一階段是私營化，通過股票市場出售或轉讓公共企業，使其變為私人所有權。第二階段是合約外包，國家扮演公共服務的購買者，私人代理則是服務的提供者。第三階段是私人主動融資，“在私人主動融資中，公共部門以合約形式長期購買高質量的服務，以此充分利用民間金融激勵下的來自私人部門的管理技術”。私人主動融資包括租讓和特許經營，在此范圍內，私人部門負責提供公共服務，包括維護、優化和建造必要的基礎設施。

英國的公私合作制不僅僅是政府提供高質量公共服務的重要組成，也是提升國家競爭力的重要手段。英國在提供公共服務方面已經實現了極大的成功，并且在各個地方和領域都正在較好地實施。根據英國財政部的統計信息，在1997年至2004年間，英國政府簽訂了677份合約，實際投資超過427億英鎊，包括醫院、學校、監獄，以及國防合約、政府財產現代化的計劃。更為重要的是，公私合作制已經被證實為公共帶來了深遠而積極的影響。英國財政部在PFI-Meeting the Investment Challenges一文中提到“由政府和其他組織，特別是國家審計局（National Audit Office，NAO）做出的調查證明，私人主動融資對確定和突出有發展潛能的領域有積極影響”。

公私合作制通過引入新投資和改進管理方式，提供了更好的公共服務，并且幫助英國國有企業發揮了更多潛能。因此，有超過50個國家向英國財政部咨詢學習公私合作制，尤其是私人主動融資這一點。

美國的經驗同樣值得討論。早在19世紀70年代，美國就已經出現了對公共部門和私人部門關系的關注。在卡特和里根執政期間，美國政府積極鼓勵私有化和各級政府與私人部門的合作。19世紀90年代，掀起了大規模發展公私合作制和推進制定有關合作關系的公共政策的浪潮。美國獨特的文化、政治和經濟背景，使得美國的公私合作制與英國有所不同，具有自己的特點。不同的國家會采用不同模式，美國沒有私人主動融資這樣獨特而出色的模型，但公私合作制在美國也取得了巨大成功。

為了推進公私合作制的建設，一些強有力的政府組織、國家游說集團和私人組織相繼建立。他們通常扮演重要政策的過戶代理人。1999年6月，英國宣布建立一個公私合作制組織——公私合作英國，這個私人部門以公共利益為基礎，從事商業鏈管理活動。美國于1985年成立作為私有化理事會繼承者的公私合作制全國理事會。同時，國際組織如歐盟、聯合國、世界經濟合作與發展組織和世界銀行都傳遞并實踐著這一概念。發展中國家如印度、巴西和墨西哥也開始向西方學習，發展他們自己的公私合作制。在這之中，中國因在引進和實施過程中發生了自愿性質的政策轉移而顯得相對獨特。

二、中國語境下的公私合作伙伴關系

最初，期望將公私合作伙伴關系從西方自由民主的語境下引入中國這樣一個被稱為“亞洲式民主”和“半民主”的語境中是極為困難，甚至是不可能的。在西方，合作關系的發展通常被歸因于新公共管理帶來的對公共資源的約束、組織的碎片化，以及社會對民主性基層決策的需要。中國真的能為發展公私合作制提供豐厚的土壤嗎？接下來將從中國的經濟改革、加速的全球化進程、國家需要和正在發生根本變化并且有深遠影響的文化根基等角度來衡量公私合作制在中國的發展前景。

1.經濟改革的成功和僵局，以及未來的道路

1978年之前，中央高度集權的計劃經濟體制統治中國近20年。而1966年至1976年間的“文化大革命”更是使中國經濟瀕臨崩潰。1978年12月召開的十一屆三中全會是新中國歷史上具有里程碑意義的轉折點。作為“改革開放”政策的起點，此次會議對中國的方方面面都產生了巨大而深遠的影響。經濟改革的成果是各個方面中最為突出的。首先，在政策實施的30年多來，國民生產總值大幅上升，并且從世界最貧困的國家之一一躍成為世界第二大經濟體。其次，經濟體制由中央集權的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變。最后，加入WTO標志著中國經濟開始與世界經濟共同發展。

20世紀90年代晚期，無論國際社會還是中國政策制定者都發現，由于粗放型經濟模式對成本和環境的大量消耗，經濟發展逐漸顯出疲態，呈現僵局。為了應對這種僵局的出現，實現穩定的經濟增長，必須采用一種綜合的可持續發展戰略。這就要求根本性地轉變經濟發展模式、政治體制和社會結構，而這些變革也延伸至公共服務體系中。中國于2000后開始積極促進公私合作制的開展，如2002年3月公布新的《外商投資產業指導》，將原本禁止外商投資的電信、燃氣、熱力、給排水等公共服務對外資開放；2003年北京市開始實施《城市基礎設施特許經營辦法》；2010年國務院頒布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》；2014年國務院頒布的《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，正式對民間和政府投資的關系做了積極和規范的引導。這一系列規范性文件的出臺，有助于我們理解政府對于民營經濟參與基礎設施建設的政策取向。2014年11月，國家開發銀行下屬全資子公司國開金融有限責任公司，與南京市雨花臺區政府正式簽署鐵心橋—西善橋“兩橋”地區城市更新改造暨中國（南京）軟件谷南園建設發展投資合作協議。這是國家實施新型城鎮化戰略、鼓勵PPP合作以來南京的“第一單”，具有廣泛的代表性、示范性。

2.不斷加速的全球化帶來的影響

黨的十一屆三中全會做出了發展改革開放政策的決定，宣布中國將通過對外開放和向世界學習來加強與國際社會的聯系。改革開放政策使中國有了接觸國際社會的機會，并且為接下來幾十年里中國的快速發展提供了寬廣的舞臺。隨著全球化帶來的緊張感不斷增強，中國的政治體制也在不斷發生變化。首先，中國和其他國家的相互依存關系不可避免地越來越強，尤其是在經濟領域。2013年，中國國際貿易突破4萬億美元。對于中國來說，經濟發展離不開與其他國家的緊密聯系。其次，越來越多的國際政府組織和國際非政府組織開始影響中國。1991年12月，中國加入亞太經合組織。2001年12月，在歷經15年的談判后，中國最終加入WTO。為了加入WTO，中國降低了關稅，廢除了上百條市場保護條例。換言之，中國將部分政策制定權轉交給了如亞太經合組織和WTO等國際政府組織。最后，地方級政府獲得了更多自主權。為了吸引更多外商直接投資而設立的經濟特區，可以享有更優惠的稅收條件和完全的市場經濟政策。

一些學者注意到，全球化對東亞發展的突出貢獻。東亞近期的經濟成就一部分來源于“通過與世界貿易的聯系及與北美和歐洲集團的自由貿易”。更重要的是，如理查德·科蒙（Common）所提出的，巨大的經濟成就歸功于東亞吸引外商直接投資的能力和其在世界體系中的嶄露頭角。中國就是被全球化高度影響并從中受惠的杰出代表。全球化正是使中國出現政策轉型以及公私合作制轉變的重要變量。

3.國家需求

中國可以被稱為“發展型國家”之一，萊富特維克（Leftwich）描述發展型國家為“這些國家的政治集中了足夠的力量、權威和能力去改造、追求和鼓勵明確的發展目標”。發展型國家最為突出的一個特征就是，通過采取不同層次的權威方法追求經濟發展是政府工作的首要目標。雖然不斷加速的全球化和改革開放政策帶給中國經濟和治理方面持續不斷的變化，中國政府已然處于國家計劃和宏觀管理的中心位置。中國政府的最高目標是發展。引入和實施公私合作制可以被視為解決國有企業巨大損失和自然資源嚴重浪費等問題的重要方法，以及支持可持續經濟發展的必要手段。黨的十六大指出，中國目前最重要的目標就是發展。

如理查德·科蒙提出的，中央集權是發展型國家所暗含的，因此如今支撐西方政策發展的分權和經營自主權，似乎在發展型國家引導和發展現代化中并不受歡迎。他進一步闡釋，“福利國家和自由民主之間的聯系也是東亞爭論中的一個問題”。自由民主，“其管理體系中的中立、匿名和公平，以及選舉的義務，都是大多數亞洲國家缺乏的”。如科蒙一類的學者部分透視了中國這樣的發展型國家社會政策發展的環境，但他們都忽視了不斷更新的中國近況，已經進行明顯的放權以及“中央和地方關系的再調整”。黨的十六大指出，調整中央和地方的關系，并且給地方政府更多自主權是極為必要的。在這樣的環境下，地方政府可以采取政策改革和引進公私合作制。

當前我國還面臨社會公眾對公共服務需求數量和質量要求不斷提高的現狀，然而我國政府在財政和其他資源有限的情況下提供的公共服務供給遠遠不能滿足社會的需求。私人部門則可以以其專業性開發和高效利用社會資源，與廣闊的市場更好的結合，全方位提供市場所需的高質量服務。同時，“在公共服務公私合作供給模式中，政府可以從管理者和生產者的雙重角色中解脫出來，退出直接生產、運營等領域，專注于公共服務安排、付費、監督，將主要精力集中于規則制定、政策引導、依法監督等工作”。2014年12月4日，財政部印發《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，公布天津新能源汽車公共充電設施網絡等30個政府和社會資本合作模式（PPP）示范項目，總投資規模約1800億元。30個PPP示范項目涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫療、體育等多個領域。公私合作制的實施不僅可以提高公共服務的數量和質量，也可以幫助中國政府更好地實現職能轉變。

公私合作制源起并發展于英國和美國，隨即被其他OECD國家廣泛采用。在西方，公私合作關系的出現和發展，被看作是從傳統公共管理，經由新公共管理到公共價值管理的“新治理”產生的應對物。如果用西方的標準來衡量，中國的環境對公私合作制的發展有著不明朗的阻礙。然而，中國的實踐已經證明了公私合作制可以在許多不同的環境中被采用，只要利弊條件都在移植這些政策的前期和過程中被全面考慮即可。因此，討論中國環境下的移植和發展公私合作制，對證明其跨文化和跨國界政策移植的可能性，以及為中國政策制定者提供實踐舞臺，進一步發展政策具有重要意義。

（作者系南京市雨花臺區人民政府區長，南京大學政府管理學院2012級公共管理專業博士研究生）

責任編輯：高 莉