經濟學視域中政府購買公共服務問題研究

■ 何 濤 副教授（江蘇理工學院人文社科學院 江蘇常州 213001）

政府購買是政府為了實現其職能，按照市場原則，對商品和和勞務進行的購買（何濤，2014）。它既是政府進行宏觀經濟調控的重要手段，也是適應市場經濟發展、轉變政府職能、提高政府行政效率、降低公共事務支出成本、實現社會資源優化配置的需要。本文試圖從經濟學的理論視角，分析政府購買公共服務機理與實現路徑。

我國政府購買公共服務的演進過程

我國政府購買公共服務與市場經濟發展軌跡完全契合，是政府購買公共服務適應市場化競爭不斷加深的過程。曾先后經歷了隱性化非競爭性購買、顯性化非競爭購買和顯性化競爭購買三個階段。

第一階段，政府購買公共服務的隱性化發展階段（20世紀80年代-90年代中期）。社會組織基本歸政府部門直接領導，直接掛靠在政府某個機構，與政府部門聯系緊密，雙方關系為領導和被領導的科層制關系，運行資金主要靠政府財政撥款，社會組織領導也由政府任命，對政府依附性較強，政府購買公共服務表現為“自我購買”、項目規模小、購買頻率少、幾乎不存在競爭。

第二階段，在政府購買公共服務的顯性化非競爭性發展階段（1995-2005年）。社會組織在民政部門注冊成立，相對獨立于政府之外，具有相對獨立的地位和資格，政府向社會組織購買公共服務，采用內部指定、直接委托和限定性招投標手段完成，顯性化操作加強，表現為政府“向別人購買”，雙方形成簡單契約關系，競爭力依然不足，內部指定性特點明顯。

第三階段，在政府購買公共服務的顯性化競爭發展階段（2005年至今）。市場經濟高度發展，社會組織高度獨立，與政府部門關系成為合作對等的法律約束關系，政府購買公共服務主要按照市場化競爭原則，采用招投標手段，從大量的社會組織中擇優選取服務對象，政府部門角色定位是選擇服務對象、對服務對象進行監督管理、按項目質量和數量撥付資金及提供財稅政策優惠，社會組織通過等價交換從政府取得政府購買公共服務的貨幣收入，以維持組織健康穩定發展。

政府購買公共服務制約因素分析

（一）政府財力的許可度

政府購買公共服務作為公共財政支出的形式，受政府財力狀況約束。政府財力是政府購買公共服務的函數，公式為：G=f（Y），其中G為政府購買公共服務數量，Y為政府財政收入規模，兩者同向變動。政府財政收入增加，政府購買公共服務的支出傾向提高，政府購買公共服務規模擴大，反之，將會縮小。當然，其規模大小也受政府財政預算支出結構安排影響，即隨著政府財力增加，政府愿意將更多資金投向公共服務領域。政府購買公共服務具備財力條件許可和購買意愿，實施政府購買公共服務就會成為可能。

（二）公共服務的利益關聯度

公共服務直接由政府部門提供，供求信息的不對稱，導致“錦上添花”而非“雪中送炭”式供給，影響供給效用。而通過供求方式的轉變，公共服務由社會組織進行第一次供給，政府作為間接需求者、二次供給者，代表社會公眾作為直接需求者的利益，社會公眾則獲得政府購買公共服務的福利。政府部門、社會組織和社會公眾自然成為“利益共同體”，社會利益與個人利益目標一致性決定政府購買公共服務目標一致性。

（三）競爭程度

政府失靈會引起資源配置的不合理，使用效率低下，難以最大限度滿足社會公眾對公共服務需求愿望。政府購買公共服務通過市場化的招投標手段，引入競爭機制，將更多社會資源引致到公共服務領域，實現社會資源重新配置組合，降低政府購買公共服務交易成本，提高政府工作效率，改善服務質量，提高老百姓福祉。通過市場化招投標手段，社會組織為了滿足政府購買公共服務的間接需求，則千方百計提高服務的滿意度和水平；政府部門則通過監督檢查，完成資金的劃撥程序，促使服務水平提高；社會公眾通過意見反饋給政府，對政府購買決策形成參考依據。

（四）知識性約束

政府購買公共服務在我國屬于新生事物，知識性約束顯著，特別是政府缺乏向社會組織購買公共服務的知識和經驗。雖然政府部門也在進行體制機制創新和理念創新，但受決策過程的有限理性限制，必然試圖通過舊有習慣、經過模仿或者局部試驗來實現其意圖。因此，為了追求穩妥和決策的安全，官員會選擇傳統方式與社會組織合作，實現政府購買公共服務路徑選擇。

政府購買公共服務的機理分析

（一）轉化政府職能與提高政府服務水平需要實施政府購買公共服務

由于市場失靈和政府失靈的存在，致使政府與市場權限不清，職能錯位，不該由政府管的，而應由市場發揮功效的，政府插手過多過寬，卻沒有管好；該由政府進行管理，發揮政府市場調控和監督作用的，政府卻沒有管好，使社會經濟亂象頻發，影響政府形象和和市場獨立主體作用的發揮。因此，在政府公共財政支出領域，實施政府購買公共服務，是深化政府改革、轉變政府職能、提高政府工作效率、降低事務成本、滿足城鄉居民需求、發揮市場資源配置作用的需要。文章在此試圖借用經濟學中的均衡價格理論分析方法，分析政府購買公共服務的效果變化（見圖1）。

圖1 政府購買公共服務效果圖

圖2 政府財政政策促使社會組織擴大公共服務的效應

在圖1中，橫軸為公共服務產品量Q，縱軸為公共服務產品價格P，D1為未實行政府購買前的公共服務產品需求曲線，D2為實行政府購買后的公共服務產品需求曲線，S為公共服務產品的供給曲線。 E1為實行政府購買前的公共服務產品的供求均衡點，此時均衡價格為P1、均衡量為Q1；E2為實行政府購買后的公共服務產品的供求均衡點，此時均衡價格為P2、均衡量為Q2。在沒有實施政府購買公共服務產品時，公共服務產品的均衡供給量為Q1，供給水平較低，供給量明顯偏少；實施政府購買公共服務產品后，資源配置效率提升，公共服務產品的均衡供給量為Q2，供給量隨著政府需求的增加而增加，Q1Q2之間的差額為實行政府購買后的公共服務產品供給增加量。以此可見，實施公共服務政府購買后，公共服務產品的供給數量增多，城鄉居民的公共服務需求得以加大滿足，民生服務進一步得到改善。因此，實施政府購買公共服務手段，符合廣大群眾利益需求愿望。

（二）公共服務的特點決定公共服務需要實施政府購買

公共服務屬于公共產品或準公共產品，具有公共性、社會福利性、外溢性、非排他性等特點，任何個體都可以享受公共產品帶來的“社會福利”，即“免費搭車”現象。在相當長的時間內，我國公共服務絕大部分長期由政府直接提供，其“大鍋飯”式的分配方式使得公共服務成本提高、效率降低，不符合財政支出的“成本-效益”原則。政府購買公共服務卻可以更好改善和提高具有“普惠”性質的公共服務水平，其供給渠道可以由政府、社會組織和企業為實現其社會責任來提供。政府將部分公共服務的功能“自覺”讓渡給社會組織，按照市場交換原則，再由政府實施公共服務購買，既發揮了社會組織人力資源、行為動機和對社會公共服務熟悉的優勢，也能更好滿足廣大人民群眾的利益需求，并提高政府部門工作效率和公共財政支出效果；至于企業盡社會責任之職提供公共服務行為，應受到褒揚，其規模和行動頻率受企業自身素質和實力約束，政府不能強求。對于社會組織，政府提供場地、稅收減免、財政補貼、財政貼息等扶持政策，則增加了社會組織收入，受利益機制驅使，社會組織自然選擇擴大投資，改善服務水平，增加公共服務供給資源。因此，財稅政策對社會組織擴大公共服務供給的刺激效果顯著（見圖2）。

圖2當中，縱軸表示公共服務產品價格P，橫軸表示公共服務產品量Q，S1為政府未實施政府財政政策刺激前的公共服務產品的供給曲線，S2為實施政府財政政策刺激后的公共服務產品的供給曲線，E1、E2分別為公共服務產品的供求均衡點。由圖2可以看出：受政府財政政策刺激，社會組織的公共服務產品投資增加，公共服務產品供給增加，其供給曲線由S1移動到S2，公共服務產品均衡量由Q1增加到Q2，均衡價格下降由P1下降到P2，P1P2之間的差額即為受政府財稅政策刺激后社會組織公共服務產品增加的價格收入效應，最終使廣大城鄉居民從中受益。

（三）政府購買公共服務符合擴大內需政策需要

經濟社會發展的落腳點就是要實現人民群眾的利益日益得到滿足。政府購買公共服務，既是政府擴內需、促銷費，刺激宏觀經濟發展的重要舉措，也是代表人民群眾利益的重要體現，符合社會公共利益需求。政府購買公共衛生、公共體育、社會保障、就業培訓、社會養老等公共服務，公共服務水平提升，城鄉居民直接受益。公共服務產品由個人購買變為政府購買后無償提供或需個人支付一定量貨幣，個人公共支出對貨幣的需要減少，結余貨幣收入可用于個人其他消費品支出。從全社會來講，個人利益服務社會整體利益，有助于消費結構調整，個人消費水平上升，消費對宏觀整體經濟發展貢獻力提升，投資、出口與消費結構得以調整，經濟實現持續穩定發展。政府購買公共服務效應呈現出鏈條式遞增態勢（見圖3）。

完善政府購買公共服務的措施

通過市場機制作用，政府購買公共服務能最大化發揮財政資金的社會作用，吸引更多的社會力量參與提供公共服務，既能加快解決公共服務短缺問題，又能形成公共服務發展新機制。其具體完善措施有：

（一）完善政府購買公共服務的法律規范

1.擴展政府采購范圍。2003年1月1日實施的《政府采購法》，雖然有“服務行為”政府采購的規定，但更多被理解為政府活動過程中的勞務服務采購，沒有包括政府對公共服務購買之內容（張海等，2013），因此，需要擴展采購范圍，將政府購買公共服務納入其中。

2.明確參與者地位。《政府采購法》中規定的商品和勞務供應商是提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或自然人，具備“良好的商業信譽”、“無重大違法記錄”，顯然，社會組織沒有被包括其中（張海等，2013）。因此，需要在相關法律法規中明確社會組織的供應商地位，并對參與政府購買活動的條件加以明確說明。

3.建立政府購買公共服務預（決）算制度。預算制度是資金的來源和支出的規定，反映了政府活動的范圍、方向和活動的規模。公共服務預算制度的建立使政府購買公共服務列入政府財政計劃，資金有穩定的來源，資金去向明確，用途詳實，《預算法》給予法律保證。通過政府購買公共服務決算制度的建立，反映資金的最終用途和結果，是結余還是赤字一目了然，能夠準確地監督和反映政府購買公共服務產品資金使用情況和公共服務項目效果。

（二）完善政府購買公共服務資金劃撥和政策支持

圖3 政府購買公共服務鏈條式效應遞增

表1 政府購買公共服務的范圍層次

1.加強資金撥付的比例和階段性管理。經過嚴格的招投標程序，政府向社會組織購買公共服務的對象、服務內容和規模數量一旦確定，就要撥付啟動資金。在資金全額預算管理條件下，資金分次分批按比例撥付，撥付比例為4:4:2，即在公共服務項目實施初期階段，撥付資金的40%；項目實施一段時間后，經過中期檢查，確定是否提前終止合同或者繼續合作，若存在繼續合作可能，再根據任務和項目進度撥付40%的項目資金；第一個項目周期結束后，由相關部門和受益者個人參與，按照合同規定的數量、質量標準、時間、滿意度等進行項目驗收，驗收通過后，最后將剩余資金的20%撥付給公共服務項目提供的社會組織。

2.加強財稅政策支持力度。社會組織提供的公共服務產品的公共性和非盈利性特點，決定公共服務項目的社會成本小于私人成本，社會效益大于私人效益，社會組織資金積累較少，資金來源渠道主要靠政府購買公共服務的財政支出及自身的積累實現。要促使其不斷壯大、服務社會大眾的水平不斷提升，除了政府對其提供的公共服務進行購買外，政府需要實施相關財政政策進行扶持。

實施減免稅政策。對于社會力量投資興辦福利性和非營利性的社會組織機構，應減半征收企業所得稅，投資額可以稅前列支；社會組織自用房產、車輛和土地行為，其房產稅、車船使用稅和城鎮土地使用稅一律免征；社會組織繳納的營業稅一律免征。

加大政府補貼力度。對于社會組織，政府應加大財政補貼力度。補貼可以按照提供服務的項目整體進行，也可以按照項目提供數量（養老機構的床位數、社工數量）進行補貼。通過補貼，一方面增加社會組織單位和個人收入，以促進組織發展，并減少工作人員流失；另一方面吸引更多社會資金投資于公共服務事業之中。

政府租賃方式。對于社會組織所需的活動用房、車輛、辦公設施等固定資產，可以由政府直接租賃，交給其使用；有的項目，項目投資所有權雖歸私人所有，如社區公共場所、養老院、體育設施等，政府均可實施租賃后，交給社會組織進行管理運營，租金政府支付，也是政府購買公共服務的體現。

3.設立公共服務基金。國家財政部和國家民政部聯合設立種子基金，社會組織設立配套基金。社會組織申請到公共服務專項基金后，需按照4:6比例進行配套，種子基金提供項目基金的40%，其余的60%由社會組織進行配套，從而通過公共服務基金的建立吸引更多社會資金投向公共服務領域。

（三）合理確定政府購買公共服務的范圍層次順序

為了著力提高財政資金購買公共服務的效率，適應“小政府、大社會”政府改革目標，需要分層次拓寬政府購買社會組織服務空間和范圍內容。首先，將養老服務、公共醫療衛生、就業培訓、法律服務、公共文化體育服務、社會工作服務率先列入政府購買的第一層次，其內容量大面寬，受惠群體廣泛，與個人需求聯系較為緊密。其次，依據政府改革進程和經驗積累，再將與政府活動有關并為政府決策提供依據的第三方服務，如行業統計、政策評估與咨詢、產業發展規劃制定等列入政府購買的第二層次，其服務對象主要為政府部門，專業技術要求較高，服務對象針對性較強，范圍較窄。最后，將與政府和事業單位活動有關的技術服務、商務服務等列入政府購買范圍的第三層次。政府購買公共服務的范圍層次順序（見表1）。

（四）加強政府購買公共服務的信息化平臺建設

提高政府購買服務的效率，降低政府購買公共服務成本，提升公共服務供給者參與度和質量，需要著力搭建政府購買公共服務的信息化平臺，通過政府購買公共服務平臺搭建，將政府要購買公共服務的對象、數量、標準要求和中標單位信息公布于眾。首先，可讓社會組織了解政府擬準備購買公共服務基本信息，使擬準備投標者對照要求，做好投標前期各項準備工作。其次，將中標者信息公布于眾，廣泛接受社會各界監督，既可實現政府購買公共服務的公平與公正，也可以方便社會組織之間及第三方的監督。再次，通過信息化平臺搭建，各級政府可以利用信息平臺的優勢，大范圍選擇公共服務提供者，可以大為降低政府購買公共服務的交易成本費用，進一步提升公共服務水平。最后，為政府部門之間的無縫對接及吸引更多的社會組織參與公共服務項目創造條件。

（五）規范招投標程序

為了實現公共服務購買招投標的公平性、公正性，依擇優原則考量，需要做到：一是程序要規范。政府購買公共服務需采用公開招投標形式，參與投標的社會組織資質符合在民政部門登記、社會信譽好、無違法記錄、從業經歷豐富、社會反響好等條件。二是政府購買公共服務的對象必須符合“公共服務”的公共性、社會利益性、非排他性特點。三是投標完成后需要在政府購買公共服務平臺進行公布，以接受社會各界監督。四是加強招投標的監督檢查。既要強化政府監管，又要吸收競爭對手和“第三方”介入式監督，以引起同行的關注，對中標單位的服務承諾也要進行公布，接受監督，對于造假、以次充好騙取國家優惠政策者，實施嚴厲打擊，一經發現直接吊銷其資格，使其終身不得參與政府購買公共服務項目的招投標活動。對于合同期完成后，社會組織服務質量好、社會公眾評價較高的單位，在新一輪政府購買公共服務中，可以直接續簽協議或實施優先選擇。

1.何濤.積極實施政府采購政策 力促高新技術產業發展[J].經濟研究導刊，2014（7）

2.魏銘言.多數社會組織因身份難成政府購買社會服務對象[N].新京報，2012-4-24

3.王玉明，王沛雯.政府向社會組織購買服務：問題與對策[J].廣東行政學院學報，2014（1）

4.張海，范斌.政府購買社會組織公共服務方式的影響因素與優化路徑[J].探索，2013（5）