依法治國方略下北斗衛星導航政策法規工作探討

● 文| 中國國防科技信息中心 張代平 馮靖 盧勝軍 山石

依法治國方略下北斗衛星導航政策法規工作探討

● 文| 中國國防科技信息中心 張代平 馮靖 盧勝軍 山石

目前，我國正在全面實施依法治國戰略，同時大力推進管理體制重大調整改革。在此背景下，頂層謀劃和做好北斗衛星導航政策法規工作，制訂較為完善的北斗政策法規制度，把北斗相關的各項工作和管理活動納入法治化軌道，為北斗系統建設、運行管理、應用推廣和國際工作，營造良好的制度環境，具有十分重要的現實意義。

一、新形勢新任務對北斗衛星導航政策法規工作提出了緊迫要求

北斗衛星導航系統是中國自主建設、獨立運行，與世界其他衛星導航系統兼容共用的全球衛星導航系統。目前，北斗衛星導航系統已經正式為亞太大部分地區提供服務，面臨快速發展的戰略機遇期。隨著全球衛星導航系統競爭日趨激烈，北斗衛星導航系統建設和產業發展遇到了前所未有的挑戰和問題。目前，在我國依法治國方略和體制機制調整改革的重要時期，做好北斗衛星導航政策法規工作是形勢所迫，任務所需。

一是依法治國環境對北斗政策法規工作提出了緊迫的要求。當前，我國法規制度環境發生著深刻變化，中共中央出臺了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，把依法治國確定為治理國家的基本方略，要求建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，促進國家治理體系和治理能力現代化。在此背景下，要求建立健全北斗政策法規制度，加強北斗建章立制工作力度，把北斗全系統、全壽命管理納入法制化軌道。

二是北斗系統建設和管理，需要北斗衛星導航政策法規制度保障。北斗衛星導航系統建設工作量大，涉及部門多，北斗衛星導航項目管理、合同管理、經費管理、技術管理等工作技術性和專業性強，實現北斗衛星導航系統建設和發展戰略目標，需要數十個部門和成千上萬個單位協作配合，對北斗法規政策環境和管理模式創新提出了新的要求。為此，亟待制定國家頂層法律、法規和政策文件，明確規定相關部門的職責分工，形成科學高效的北斗衛星導航系統管理模式，規范項目管理、合同管理、技術管理制度和程序，確保北斗系統建設任務的順利完成。

三是北斗系統推廣應用，離不開北斗法規政策支持。北斗應用范圍廣泛，但北斗推廣應用瓶頸多，如自主創新能力不足，未掌握核心技術，集成應用能力薄弱，相關產品和解決方案與國際先進水平差距較大，北斗企業和北斗產業也面臨著嚴峻挑戰。到2020年，我國衛星導航產業應用規模和國際化水平大幅提升，北斗衛星導航系統及其兼容產品在國民經濟重要行業和關鍵領域得到廣泛應用，在大眾消費市場逐步推廣普及，所有這些，都需要一系列北斗應用和產業扶持政策予以支持，提高企業生存能力和國際競爭力，促進北斗在各領域的規?；瘧谩?/p>

四是北斗國際化工作，離不開北斗衛星導航政策法規支持。隨著我國“一帶一路”戰略的深入推進，北斗企業、北斗技術和北斗產品將越來越多地走向國際市場，打造高質量的北斗國際品牌，掌握國際交流合作的主導權，加快推進北斗進入國際民航、海事和移動通信等標準化組織，不斷提升北斗在全球市場的國際競爭力，與世界充分接軌，這就要求我們研究和遵循國際規則，研究出臺相關的政策法規，為北斗國際化應用和發展營造良好的法規環境，對北斗國際工作提供制度保障。

二、主要國家和地區衛星導航政策法規工作經驗值得研究借鑒

近年來，美國、俄羅斯和歐盟均出臺了衛星導航領域的國會立法、總統令（行政法規）和國防部指令，規范了各部門職責分工、工作機制和運行程序等內容，國外在衛星導航政策法規工作方面積累了豐富的經驗，值得我們研究借鑒。

一是法律法規先行，法規和政策文件覆蓋面廣。美國、俄羅斯、歐盟為保障GPS、GLONASS和Galileo系統建設和應用，都高度重視法律、法規和政策文件的制定工作，出臺的法律、法規和政策文件較多，覆蓋衛星導航建設、運行和應用的各個專業領域。美國GPS法律、總統令、國防部指令類型較多，所有重要事宜均有國會法律保障，編入《美國法典》，此外，還有專門的GPS政策總統令，國防部指令，對GPS相關部門職責分工、運行工作流程均有具體的規定，覆蓋全面，凡事有法可依。俄羅斯GLONASS法規和政策類型繁多，有議會法律，還有總統令和政府令，國防部等部門還有專門的文件規定，覆蓋到衛星導航建設和應用各個方面。歐盟Galileo系統建設和應用的法規和政策文件也相當多，出臺了《歐洲衛星導航條例》等頂層法規，全面規范了政策方針、建設規劃、組織管理、系統應用、國際合作、知識產權、安全保密和市場推廣等內容，還出臺了《關于PRS服務訪問規則的決定》、《歐洲衛星導航應用綠皮書》等文件規定，為衛星導航應用的具體工作提供了制度環境。

二是出臺國家頂層法律和總統令，明確部門職責分工。科學合理的組織體系和職責分工是確保衛星導航系統建設和應用順利進行的重要組織保障。美國和俄羅斯均通過國會法律、總統令的形式，明確規定了各相關部門的職責和工作關系，且都建立了總統協調的跨部門領導機構，協調解決各部門之間的重大問題。美國通過國會法律、總統令的形式，明確規定了國防部、交通運輸部等部門的職責分工，且首創跨部門協作的PNT工作機制，以協調解決重大問題。俄羅斯通過法律、總統令、政府令等方式，明確規定了國防部、空間局、交通部等部門的職責分工，且組建一個跨部門的工作組，以協調GLONASS的維護、使用和發展。歐盟理事會出臺了各個版本的《歐洲衛星導航條例》和《歐洲GNSS局組織條例》，規范了相關機構組成及其職責，如歐洲GNSS局由歐洲GNSS系統管理委員會、安全認證委員會和執行主任組成，明確規范了其下屬安全部、財務部、人力資源部、法律部、市場發展部、通信部、信息通信技術與后勤部、Galileo安全監控中心（GSMC）、歐洲GNSS開發部等部門的職責分工，為職責明晰的組織體系提供了法規依據。

三是突出軍用和民用兩用特點，民用政策清晰。美國、俄羅斯、歐盟衛星導航領域的法規政策突出軍用和民用兩用特點，美國和俄羅斯衛星導航系統建設最初確保軍事應用，以后逐步發展到民用領域，歐盟突出強調民用政策，最近也開始重視軍用政策。美國和俄羅斯的共同做法是，最大限度地鼓勵民用，重視衛星導航民用服務，推進產品和服務的規范化和規模化發展；創造良好的政策、產業和服務環境，接口控制文件（ICD）透明化，鼓勵私人投資研發生產、應用服務，最大限度地鼓勵民用；保證民用向全球開放，許諾免收直接用戶費，衛星保持、維護與停發信號要預先公告，衛星出現故障要立即發布通告。歐洲相關政策文件規定，歐洲GNSS局負責籌備系統商業運作，開展必要的市場分析，開展衛星導航市場應用和服務推廣。這些國家和地區通過清晰的衛星導航政策，明確民用負責部門，最大限度地推進民用，以獲取最大的經濟效益。

四是突出國家安全利益，重視重大安全領域推廣應用。美國和俄羅斯在衛星導航產業發展中，均把確保國家安全利益放到首要位置，實行國家安全、國土安全和經濟安全政策；投資國內能力建設，支持國際行動，對有害干擾進行檢測、緩解，增加使用的彈性能力；在軍事領域出臺抗干擾政策，保護現有無線電頻譜不受干擾和中斷影響，確保軍事行動的絕對安全；重視衛星導航系統在金融、通信、電力、應急救援等重點行業和安全領域的推廣應用。歐洲出臺《歐洲衛星導航應用綠皮書》，規范了Galileo衛星導航應用領域、道德與隱私問題、公共行動等內容，為重大安全領域推廣應用營造了制度環境。2011年9月，歐洲議會通過決議，計劃Galileo系統2014年啟用后在為民用車輛與船舶提供衛星導航信號的同時，也將為歐盟國家的警察和軍隊提供衛星導航信號，并為重點基礎設施、交通系統、緊急搜救等提供服務。

五是實行國際開放政策，注重國際合作與兼容互操作。近年來，隨著全球經濟一體化趨勢發展，全球衛星導航產業發展越來越呈現出多個衛星導航系統兼容發展態勢。美國、俄羅斯、歐盟都把國際開放政策作為衛星導航系統的重要政策，積極開展各種形式的國際合作，促進全球衛星導航系統之間兼容與互操作，鼓勵全球性投資，獲得國際社會廣泛認知。美國與歐洲、俄羅斯、日本、印度、中國、澳大利亞開展合作，與歐洲簽署協議；美國與俄羅斯發表聯合聲明，成立兼容互操作和搜索求援工作組；美國與日本開展GPS兼容互操作的合作；美國與中國通過ITU進行雙邊會議；美國與印度和澳大利亞開展兼容互操作和民用服務合作。歐盟除歐盟國家外，還積極與中國、以色列、摩洛哥、韓國、沙特阿拉伯和烏克蘭等國家開展合作，積極開拓國際衛星導航市場。

三、依法治國方略下北斗衛星導航政策法規工作的總體思路

按照國家“構建完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”的法治建設目標和要求，北斗衛星導航政策法規工作的總體思路是，堅持全局思維，力求全域覆蓋，實施重點突破，實現整體提升，建立較為完備的法規政策制度，提高北斗法規政策執行力，充分發揮政策法規對北斗衛星導航系統建設、管理和應用的規范和制度保障作用。

一是堅持全局思維，建立完備的法規政策體系：北斗衛星導航政策法規具有制度性、系統性和軍民兩用特性。北斗衛星導航政策法規工作要站在提升國家綜合競爭力和國防現代化建設高度，綜合運用戰略思維與系統思想，統籌好整體與局部的關系，要打破軍隊和地方相關部門的界限，形成跨部門整體合力，建立較為完備的北斗法規政策制度，充分發揮北斗衛星導航政策法規在統籌經濟建設和國防建設中的牽引作用。

二是堅持全域覆蓋，加強法規制度立改廢工作：北斗衛星導航政策法規工作涉及北斗衛星導航系統建設、應用推廣、基礎建設和國際合作等方面工作，涉及環節多，專業領域廣。在新的管理體制調整改革基本到位后，要統籌兼顧各部門、各行業和各地區的政策法規需求，加強法規制度立改廢工作，加大空白領域的立法力度，使法規政策制度能夠覆蓋北斗衛星導航系統全壽命建設和北斗衛星導航產業鏈全過程，為指導和規范北斗衛星導航各環節工作提供制度保障。

三是堅持問題導向，對政策瓶頸予以重點突破：要以滿足北斗體系建設的重點任務需求為牽引，按照急用先建、后用緩建的思路，制定切實可行的北斗衛星導航立法規劃和年度計劃，近期重點加強關鍵技術攻關、應用推廣與產業化、知識產權、國際合作、北斗應用、產業扶持等方面的法規政策擬制工作，為北斗核心技術攻關和北斗規模化應用提供政策支撐。

四是堅持立法規范，整體提升立法質量：要以北斗衛星導航政策法規理論研究、工作模式創新和運行機制優化為創新活力，充分借鑒主要國家衛星導航政策法規的有益經驗，加大調查研究力度，針對北斗系統建設和應用的實際需求，加大北斗衛星導航政策法規清理與修訂力度，提高北斗衛星導航領域的整體立法質量。

四、新形勢新體制下北斗衛星導航政策法規工作的實施要點

我國管理體制調整改革基本到位后，新形勢下北斗衛星導航政策法規工作的任務十分繁重，為此，要按照理論先行、總體優化、體系完備、重點突出的工作思路，目前應著力抓好以下重要工作任務。

一是加強立法理論研究，頂層設計北斗衛星導航法規體系。北斗衛星導航系統建設、運行維護、應用推廣、產業發展、國際工作涉及面很廣，參與的部門和單位很多，北斗立法工作量很大。為此，要深入開展立法理論研究，根據北斗衛星導航系統建設和產業發展狀況，研究制定未來理想的北斗衛星導航法規體系，以未來出臺的《衛星導航法》為統帥、以國務院和中央軍委法規《衛星導航條例》為指導，由多個部門、行業和地區的規章、政策和規范性文件組成，對未來北斗衛星導航立法工作予以頂層指導。

二是結合立法工作實踐，科學制定北斗衛星導航立法規劃計劃。結合我國管理體制和運行機制調整改革的實踐，根據北斗各領域立法需求實際，按照先急后緩、成熟先行的思路，與國家和軍隊法制部門充分溝通，充分論證并科學制定《北斗衛星導航立法規劃計劃》，提出分階段制定的北斗衛星導航領域的法律、法規、規章和政策的名稱、明確制定部門、時間要求和規范的主要內容等，對各部門、各行業和各地區衛星導航立法工作予以規范。

三是形成跨部門工作合力，條件成熟時制定重要的法律和法規。近年來，美國、俄羅斯和歐盟均出臺了衛星導航領域的國會立法和總統令，規范了各部門職責分工、工作機制和運行程序等。相對而言，我國北斗衛星導航領域還缺少一部頂層法律或法規，影響了北斗衛星導航系統的建設和應用?？紤]到人大立法周期較長，現階段可以凝聚相關部門力量，先行研究制定《衛星導航條例》，條件成熟時再研究制定《衛星導航法》，從國家層面明確衛星導航體制機制，提高北斗衛星導航系統法制化管理水平。

四是針對各行業和地區特點，開展各專業和地區重要規章和政策的立改廢工作。各行業、各專業領域和各地區的規章和政策形式多樣，覆蓋面寬，涉及北斗衛星導航全系統、全壽命過程管理，涵蓋組織領導及職責分工、系統建設、基礎設施建設與運行、應用推廣與產業化、國際化應用與國際合作等內容。各行業、各專業領域和各地區要結合其特殊性和北斗應用需求，加快制定、修訂各專業領域急需的法規和政策，如北斗導航應用與產業促進政策、基礎設施建設與運行管理、重要領域強制應用、信息安全管理、出口管理等方面法規或政策等，同時對過時的法規政策及時廢止，為各領域工作提供制度保障。