“四個善于”的落實與人大制度功能的提升

陳曉明+++趙俊

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，其制度功能的發揮與黨的領導方式、執政方式的改革和完善緊密相關。2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人大成立60周年大會上的重要講話中指出，“要不斷加強和改善黨的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。”時隔一個月后，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對這“四個善于”再次重復進行全面闡述。我們認為，這“四個善于”的提出是對我國社會主義民主政治實踐發展的高度總結，表面上，是直接針對改革和完善黨的領導方式與執政方式提出的要求，實質上，是間接深刻地對提升和發揮人大制度功能提出了新的更高的目標要求與發展的新機遇。研究這“四個善于”與發揮人大制度功能的關系，對我們更好地堅持和完善人民代表大會制度，發揮人大制度在全面推進依法治國中的重要作用十分必要，很有現實意義。

一、“四個善于”的提出不僅是我們黨對改革和完善黨的領導的認識深化，也是對人大制度功能認識的深化

我們黨作為執政黨，對改革和完善黨的領導方式，對發揮好人大制度功能的認識有一個不斷完善和深化的過程。早在1997年黨的十五大報告就提出，把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，并首次強調，要“把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用”。2002年，黨的十六大在十五大的基礎上，第一次將“三個統一”完整表述為：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。”并首次提出了要“改革和完善黨的領導方式和執政方式”“堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”的重要論斷。在此基礎上，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》首次提出了“三個執政”，即“堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式”。2004年9月15日，胡錦濤同志在紀念全國人大成立50周年大會上的講話中強調，“必須加強黨的執政能力建設，改善黨對國家事務的領導……善于運用國家政權處理國家事務。”這個講話表明了黨中央把改善黨的領導方式和執政方式，首次指向必須“善于運用國家政權處理國家事務”，這是一個了不起的進步。2009年，黨的十七屆四中全會《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設的若干重大問題的決定》進一步提出，要“善于通過國家政權組織實施黨對國家和社會的領導”，這一表述，比胡錦濤同志在紀念全國人大成立50周年大會上的講話又前進了一大步。

隨著黨對治國理政規律不斷深入認識和完善總結，習近平總書記的9·5重要講話，第一次全面系統地提出“四個善于”，同年10月，黨的十八屆四中全會通過的決定，再次完整明確重申了“四個善于”。并且，在這“四個善于”中，把黨的十七屆四中全會提法中的“國家政權組織”改為“國家政權機關”，這一改動表明我黨推進國家治理法治化方向的理念愈加明顯和堅定。由此，我們可以認為，這“四個善于”的形成和提出，表明我黨在發展社會主義民主政治、建設社會主義法治國家的實踐中，對改革和完善黨的領導方式與執政方式，對發揮人大制度功能重要性的認識不斷得到深化和提升。

二、“四個善于”的落實與人大制度功能的提升相輔相成、相得益彰

我們認為，“四個善于”的落實，其實質是通過發揮和運用好人民代表大會這一根本政治制度平臺，加強和改善黨的領導方式與執政方式，實現和保證科學執政、民主執政、依法執政，提高黨的執政能力，更好地推進國家治理體系和治理能力現代化。相應地，只有不斷完善和提升人大制度功能，推動人大工作與時俱進，才能充分發揮人民代表大會根本政治制度的優勢和功能，更好地落實“四個善于”。所以，兩者是相輔相成、相得益彰的有機整體，缺一不可，具有內在相互一致性和承載性。

首先，人大制度是實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。第一，人大制度為實現黨領導人民當家作主提供根本制度保障。在我國人民當家作主的國家制度體系中，憲法規定中華人民共和國的一切權力屬于人民，人大制度遵循這個根本原則，通過選舉產生人民代表大會來行使國家權力，依法產生和運轉其他國家機關，并對其進行監督，確保人民賦予的權力得到正當行使，實現匯集民意、維護民利、實現民權的功能定位。第二，人大制度是實現黨的領導的重要制度載體。依法執政是新形勢下黨的領導的最主要特征。黨的領導必須通過人民代表大會這一重要的制度載體，通過法定程序，將執政黨的主張轉化成為國家意志，在國家制度層面有效保證黨的執政地位；使黨推薦的人選成為國家機關領導人，使黨組織的優秀成員代表進入國家政權機關并取得主導地位，依法實現黨對國家事務的領導。第三，人大制度是實現黨領導人民依法治國的制度平臺。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。建設社會主義法治國家，關鍵是要形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系和有力的法治保障體系，其中每一方面都離不開人大制度功能特別是推進民主法治建設功能的有效發揮。

其次，人大制度在推進國家治理體系和治理能力現代化中起支撐作用。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。毫無疑問，落實“四個善于”，推進國家治理能力現代化，必須以加強和提升人民代表大會這個國家政權體系的核心作用來體現。這是由人大制度在推進國家治理體系和治理能力現代化中的地位與作用所決定的。習近平總書記的9·5重要講話指出，“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”可見，人大制度在推進國家治理能力現代化中居于主導地位，具有根本性、支撐性。具體來說，主要體現在以下兩方面：第一，以民主、法治、權力制約等為特征的人大，作為國家權力機關，以推進社會主義民主法治建設為根本任務，在行使國家職能中，與國家治理體系和治理能力現代化的要求相適應，二者在方式方法、特征特點、體制機制等方面具有同體性、同質性。第二，人民代表大會制度既是國家的根本政治制度也是國家政權的組織形式，從人大與“一府兩院”的相互關系看，“一府兩院”由人大產生，對它負責、受它監督。人大在國家機關體系中處于核心地位，人大的權力能力在國家治理能力體系中也具有核心地位，發揮好這“兩個核心”的作用，能夠更好貫徹民主集中制的國家組織原則，確保國家權力的民主運行和集中統一行使，形成對行政、司法的有效制約，發揮著其他國家機關不可替代的重要作用。

再次，人大制度為協調推進“四個全面”戰略布局提供制度基礎。黨的十八大以來，中央從堅持和發展中國特色的社會主義全局出發，立足我國發展的現實需要，著眼于推動解決我國發展面臨的突出矛盾和問題，形成并提出了協調推進“四個全面”戰略布局。這既是新時期我們黨治國理政的總方略，也是中國未來發展的戰略指引。人民代表大會制度是協調推進這一戰略布局的制度根基，作用獨特，不可替代。全面建成小康社會涉及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設等各個方面，政治建設是“五位一體”總體布局的關鍵一環，需要人大在民主政治建設、政治文明發展、政治體制改革中發揮龍頭作用。全面深化改革與全面依法治國形同“鳥之兩翼、車之兩輪”，在法治下深化改革、在改革中完善法治，關鍵要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發展，這需要人大在科學立法、民主立法，監督“一府兩院”等方面積極主動作為。全面從嚴治黨，運用法治思維和法治方式加強黨的領導，提高黨的執政水平，把權力關進制度的籠子里，努力建設和維護良好的政治生態，需要人大提供堅實的法治支撐。

三、落實“四個善于”與提升人大制度功能的幾點啟示

啟示一：落實“四個善于”需要通過提升人大制度功能進一步實現黨的領導方式和執政方式的法治化。在全面推進依法治國的要求下，如何加快實現黨執政法治化進程，保證黨執政的合法性，至關重要。“四個善于”的直接指向和要求，是針對黨的領導方式向依法執政、依憲執政轉變的要求提出的，這需要我們在認識和實踐上，更加清醒、科學地界定黨領導與黨執政的含義。如前述，改革和完善黨的領導方式與執政方式在黨的十六大報告中首次提出，但10多年來有些觀念始終制約實踐進展。例如，不少同志認為，黨的領導是由憲法規定的，是一個憲法法律規定的強制性要求。但從法學規范的基本原理看，黨的領導不可能以法律規范的方式加以強制性規定。“法律認可不認可、規定不規定都不是黨的領導依據”[1]。法律規范的對象是人們的具體行為，而領導是一個非常籠統的、相對抽象的集合概念。現實中人們熱衷于談黨的領導是憲法規定的，但新中國成立之前，我們黨就取得了對中國人民的領導地位。因此，新中國成立后才有的憲法只是對我黨領導地位的確認而非強制性要求。人民承認不承認、擁護不擁護、贊成不贊成黨的領導，這才是黨能否取得領導地位的關鍵。鄧小平同志曾深刻指出，“共產黨有沒有資格領導，這決定于我們黨自己……如果不合格，人家承認了也還是不合格”[2]。并告誡，黨的領導、黨的真正優勢要表現在群眾擁護上，“把優勢建筑在權力上是靠不住的”[3]。如果我們認識不到這點，以為用一紙法律就可以硬性規定黨的領導地位，這不但是堂吉訶德式的幻想，而且會麻痹黨的意志，使黨組織成員不思進取、自以為是，從而阻礙改革和完善黨的領導方式的進程，最終危害黨的執政地位。“這實在是最大的蠢笨”[4]。相應地，黨執政卻是一個憲法法律意義的執掌國家權力的概念，表現為黨組織的優秀成員，通過法定的選舉程序進入國家權力機構，并占主導地位。通過法律選舉程序的合法性取得黨的執政地位，這是現代民主國家政黨執政的顯著特征。如果領導黨不盡快完成到執政黨的轉變，就只能在國家政權體制外活動，充其量也只能算參政，不是執掌國家政權，不具有執政的性質。在全面推進依法治國的進程中，我們黨基于民主政治發展的實踐經驗，全面提出“四個善于”，就需要我們注重從黨的領導向黨的執政轉變，從領導黨向執政黨的轉變，進一步確保和推進黨的領導方式與執政方式法治化。我們之所以提出這個問題，就是要清醒地認識到，落實“四個善于”，推進黨的領導方式和執政方式法治化需要可靠的制度依托與制度承載，這一制度使命就是通過人民代表大會制度功能的提升來實現。

啟示二：落實“四個善于”所需的制度依托和制度承載，要求我們更加有效發揮好人大的制度優勢和功能優勢。習近平總書記的9·5重要講話和十八屆四中全會關于全面推進依法治國的決定，一再闡述這“四個善于”，表面上，是直接針對改革和完善黨的領導方式與執政方式提出的要求，實質上，是間接深刻地對提升和有效發揮人大制度功能和工作職能提出了更高的目標要求。這就需要我們進一步增強堅持和完善人民代表大會制度的政治責任感，善于通過行使好人大立法權，發揮立法的引領和推動作用，確保把黨的主張通過法定程序變成國家意志；善于通過行使好監督權和重大事項決定權，加強對法律實施的監督，回應社會關切，確保黨的路線方針政策、人民意愿得到貫徹落實；善于通過依法有序行使人事任免權，確保黨組織推薦的合格人選進入國家機關，并取得主導地位；善于依法集體行使職權，堅持民主集中制原則，保證人民賦予的權力得到正確統一行使，有效防止出現人民形式上有權、實質上無權的現象。

啟示三：“四個善于”的落實與人大制度功能的提升需要兩者協調推進，合力奮進。人民代表大會制度是我們黨領導人民實現黨對國家和社會事務領導的根本制度載體。但如何更好發揮這個制度載體的功能，仍有很大的提升空間。在我國的現實政治生活中，一些地方黨委習慣凌駕于國家政權之上，不善于運用國家政權機關實施對國家和社會領導的現象時而有之。如有的地方黨委繞過人民代表大會執掌國家政權，直接對“一府兩院”的辦案工作強加干預，造成“一府兩院”也習慣只對黨委負責，淡化對人民代表大會負責，未能真正體現人大及其常委會的憲法權威性，從而導致人大制度功能虛化、弱化。由于“四個善于”與人大制度功能在社會主義民主政治發展中相輔相成、相得益彰，執政黨的政治權力與人大法定的國家權力在關鍵部分是重合的，任何一方的弱化都會導致“兩敗俱傷”，長此以往必將威脅黨的執政地位。在我國，共產黨是以執掌政權為目的的政治組織團體，不是國家機關，人大和“一府兩院”都要堅持黨的領導，但并非是由黨委直接向人大和“一府兩院”發號施令，而是要通過人大和“一府兩院”的黨組來實現黨的領導。現實中，以人大為例，如果說人大工作是黨的工作的一部分，卻不能把人大當作黨委的一個工作部門；人大常委會年度工作報告要向黨委請示報告，卻不應該成為黨委的部門工作報告。據了解，近年來在各地每年一度的“兩會”期間，一些地方人大常委會年度工作報告的“黨味”越來越重、“民味”卻越來越淡等現象已經引起一些非黨員人大代表的“心理負擔”，這是值得引起重視的。如果我們不在這些最基本的方面予以認識，不僅無益于人大堅持黨的領導，也無益于人大制度作為國家根本政治制度功能的定位和發揮，也無益于更好發揮人大在全面推進依法治國中無可替代的重要作用。

注釋：

[1]張恒山、李林：《法治與黨的執政方式研究》，法律出版社2004年版，第26頁。

[2][3][4]《鄧小平文選》第1卷，第274、10、11頁。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）