運用行政法基本原則審查行政規范性文件

于金惠

對國家機關制定的規范性文件進行備案審查，是憲法和法律賦予各級人大的一項重要監督職權，是健全法律實施和監督制度的重要手段。監督法中專設了規范性文件備案審查一章，規范和指引各級人大及其常委會對“規范性文件備案審查”的工作。近期黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也明確指出，要加強備案審查制度和能力建設，把備案審查工作提高到了一個新的歷史地位。

實際工作中各級人大及其常委會審查對象絕大多數為各級行政機關制定的行政規范性文件，做好對行政規范性文件的備案審查，是做好備案審查工作的重中之重。

對于行政規范性文件，按照監督法的規定，有以下幾種不適當情形時可以撤銷：一是超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；二是同法律、法規規定相抵觸的；三是有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。可以看出，監督法對規范性文件合法性不適當的情況作了較明確的規定。但對于合法性之外的，概括為其他不適當情形，沒有具體規定。同時，各地人大常委會對規范性文件不適當情形的審查，做法也不盡相同。有些地方人大工作規程中只是照列監督法的幾種不適當情形，有些地方人大在監督法的基礎上作了一些擴充，如增加違反法定程序的情形，同上級和本級人大及其常委會決議、決定相抵觸的情形等。可以看出，各級人大常委會對規范性文件除合法性之外的“其他不適當情形”也沒有全面的、統一的規定。這導致在實際審查時，除對行政規范性文件的合法性審查之外，其他方面如合理性等得不到審查或審查標準不一，很可能導致備案審查審不全面，最終達不到審查目的。

如何全面合理審查行政規范性文件？筆者認為，可以以行政法基本原則為標準，審查行政規范性文件。行政法基本原則包括合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實信用、權責統一等基本原則，涵蓋了合法性、合理性、程序性、公眾性等各個方面，同時指導具體行政行為與抽象行政行為。行政規范性文件作為抽象行政行為的產物，必然要遵循行政法的基本原則。行政規范性文件違反行政法基本原則，就應存在不適當的情形。行政規范性文件沒有違反行政法基本原則，就為其適當性提供了可靠的依據。所以，用行政法基本原則審查規范性文件的適當性，能夠確保審查的全面性和質量，可以將其作為審查工具。

具體來講，行政規范性文件要符合合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實信用、權責統一等六項行政法基本原則。

一、合法行政。合法行政包括法律優先和法律保留兩方面的內容。習近平同志說的“法定職責必須為，法無授權不可為”，很好地概括了這兩方面的內涵。法律優先是指“法已規定必須為”，即上一位階法律規范已有規定的情況下，下一位階的法律規范不得與上一位階的法律規范抵觸。下一位階的法律規范可以就法律未規定的事項進行規定，但是一旦有法律規定，必須與法律一致。行政規范性文件違反法律優先原則與監督法中“同法律、法規規定相抵觸的”情形相對應。法律保留是指“法無授權即禁止”，指行政活動必須以明確的法律授權為基礎。在沒有法定權限或法律授權的情況下，行政活動不得作出限制權利或增加義務的規定。行政規范性文件違反法律保留與監督法“不得超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的”規定相對應。可見，合法行政原則包含了監督法對行政規范性文件合法性的要求，可以以此為標準審查行政規范性文件的合法性。

二、合理行政。合理行政包含公平公正對待、正當考慮和比例原則三個方面內容。合理行政是指行政機關行使行政權力應當客觀、適度、符合理性。這里的理性是最低限度的理性，即行政決定應當具有一個有正常理智的普通人所能達到的合理與適當，并且能夠符合科學公理和社會公德。

公平公正對待，要求行政規范性文件對于行政對象同等情況應當同等對待，不同情況應當區別對待，不得恣意地實施差別待遇。例如，對非本行政區域內的外地企業實行差別對待的地方保護主義政策，即是違反合理行政原則中的公正公平對待。

正當考慮，要求在制定行政規范性文件時，只能考慮符合立法授權目的的相關因素，不得考慮不相關因素。行政機關有時會以某種明示目的為“幌子”掩蓋不正當目的，通過制定行政規范性文件，謀取本部門利益、特殊集團利益、個人利益或其他私利，損害公共利益。應深入審查行政規范性文件的制定目的，認真審查其明示目的背后是否正當，判斷該行政規范性文件的制定是否有利于建立良好的社會秩序。

比例原則，又稱 “禁止過分”原則，包括合目的性、適當性、損害最小三個方面，是指行政權的行使雖為達成行政目的所必需，但給公民造成的不利影響，不能超過目的所要求的價值和范圍，必須在侵害人民權利最小的范圍內行使。其一是合目的性，是指行政規范性文件中所采取的具體措施必須符合法律目的，運用的規制手段適合于所要實現的目的，有必要制定行政規范性文件。二是適當性，是指行政機關所選擇的具體措施和手段應當為實現法律效果所必需，結果和手段之間存在著正當性。三是損害最小，是指行政機關在可以采用多種方式實現某一行政目的的情況下，應當采用對當事人權益損害最小的方式。

比例原則比較抽象，在此舉例說明。如某市為緩解交通擁堵狀況，計劃出臺行政規范性文件，擬規定在規范性文件有效期內市民必須有車位才可以購買汽車。此規定目的是要限制機動車保有量，但實現手段上要求市民必須先有車位才能買車，實際上是對市民買車這一民事行為附加了前置許可，而且此要求也非限制機動車保有量所必須的唯一手段，手段是不正當的，手段與目的之間的聯系也就不正當。如此規定就違反了比例原則中的適當性要求。

又如某市還是為緩解交通擁堵狀況，擬規定長時期實行單雙號限行。其目的是為了緩解交通擁堵，限行手段也是可以使用的。但是為實現緩解交通擁堵的目標，應該有多種方式可以采用，如合理規劃設計道路，加強交通疏導，發展公共交通等。直接實行長期單雙號限行是可以有效緩解交通，但不屬于對當事人的損害最小的方式，相反而是非常大，直接侵犯了當事人合法的財產權、使用權。如此規定就違反了比例原則要求的損害最小。

合理行政原則屬于實質行政法治范疇，違反合理性原則不像違反合法性原則那么明顯。有些規范性文件未必越權和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損國家、人民的利益或有悖國家機關的宗旨，這些顯然都是不適當的。不審查合理性原則或審查不全面，顯然不利于法制的統一。以合理行政原則為標準，細致審查行政規范性文件實質上的真面目，是備案審查不可或缺的部分。

三、程序正當。程序正當包括行政公開、公眾參與、公務回避三個方面的要求。對行政規范性文件的要求就是保證公開與公眾參與。要求行政規范性文件在起草過程中應當公開征求意見；涉及重大公共利益和群眾切身利益的，應當采取座談會、聽證會等多種形式，廣泛聽取行政管理相對人和有關基層單位的意見；涉及地區經濟社會發展的重大事項或者專業性較強的，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證。要據此審查行政規范性文件是否充分保障了公眾的知情權和參與權。

四、高效便民。高效便民包括提高行政效率及便利當事人兩個方面。高效包含效能、效率兩方面，要求行政機關積極履行職責，同時節約行政資源。便民要求減輕當事人程序負擔。審查行政規范性文件時，要看其中相關規定實際上有沒有降低了行政效率、節約行政資源，有沒有增加當事人的程序負擔。實際中有這樣一種情況，行政機關為了重視和強調某一方面的工作，便制發行政規范性文件，把已有的法律、規定重新梳理、羅列，而沒有增加新的限定權利義務的內容。這種做法實際上違反了高效原則。因為行政規范性文件從制定到審查，需要經政府法制部門、人大備案審查部門，需要投入很多行政、立法資源。這種無實質內容的行政規范性文件，造成了資源的浪費。

五、誠實信用。誠實，即行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。信用，即非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政相對人因此受到的財產損失依法予以補償。按照誠實信用原則對行政規范性文件應審查以下幾個方面。一是行政規范性文件制定過程是否存在失信行為，包括出爾反爾、刻意隱瞞等。比如同一行政主體正式向公眾宣布近期不會采取某種政策，結果幾天內卻出臺了此項政策，這種行為應認定為失信行為。政府失信行為將會產生嚴重的負面影響，動搖政府的行政基礎。從根本上說，屬于違反誠實信用這一法律原則的行為。對于這種規范性文件，本著對法律負責、對政府負責的態度，完全可以認定其是不適當的，并予以撤銷。二是行政規范性文件應保持穩定性、協調性。即同級政府行政規范性文件之間的相關規定要協調、銜接，不能存在沖突。三是語言表述清楚，行文符合規范。行政規范性文件的性質決定了其語言表述既應遵守立法技術規范，也應遵守公文處理規范。文件的語言表述應清楚，不能有歧義，應真實、準確地表達行政機關的意志。四是保護信賴利益。行政機關違反法定程序或非因法定事由不得撤銷已經生效的行政規范性文件。確需撤銷的，需對行政相對人因此受到的財產損失依法予以賠償。

六、權責統一。權責統一指行政效能與行政責任的統一，法律法規要賦予行政機關相應的執法手段，保證政令有效。同時，行政機關行政違法應承擔相應的法律責任。制定行政規范性文件，應當體現行政機關權責統一的原則，在賦予行政機關必要職權的同時，應當規定其行使職權的條件、程序和應承擔的責任。

規范性文件符合行政法基本原則是應有之義，用行政法基本原則對規范性文件進行備案審查也就順理成章。把行政法基本原則用作衡量規范性文件的適當性的尺子，能為提高審查質量提供有效手段，確保不適當的“惡法”被及時發現并清理。這對保障我國社會主義法治體系的良好運行，促進我國依法治國進程具有重要意義。

除行政規范性文件之外，規范性文件還包括各級人民代表大會常務委員會的決議決定，以及其他規范公民法人或其他組織權利義務的規范性文件。如何探索建立一套成熟的備案審查體系，是加強備案審查制度建設的基礎，需要人大工作者在工作中不斷探索。

（作者單位：廣東省廣州市人大常委會內務司法工作委員會辦公室）