人大預算審查監督應注重“五個結合”

吳家祥+++楊海慧+++王曉聰

審查和批準政府預決算是憲法和法律賦予各級人大的一項重要職權。黨的十八大報告明確指出要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，2014年8月素有“經濟憲法”之稱的預算法歷時20年后重新修訂頒布，這是我國民主法治建設的一項重要成果，標志著我國向建立全面規范、公開透明的現代預算制度邁出了堅實的一步。但一部法律從頒布到全面實施仍有一個較長的過程，有很多工作需要我們去不斷探索和實踐。結合江蘇省鹽城市大豐區新預算法貫徹實施的實際情況，筆者認為，進一步做好新時期人大預算審查監督工作應注重“五個結合”。

一、注重“全面”與“重點”相結合，增強預算監督的科學性

新預算法規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。作為地方人大應積極宣傳，借助新預算法的推進實施，將地方政府預算全部納入規范化的軌道，讓政府所有資金全部置于人大監督之下。當然，在注重預算全覆蓋的同時，我們還應當認識到，很多預算都是政策性、常規性、制度性的，只要編入即可，并不需花多少精力進行審查。因此，在強調全口徑的同時，不能放松對一些事關經濟發展、民生保障的重大事項、重點工程、重大項目預算資金的監督，而是要在確保全面的基礎上，切實抓住一些重點預算開展審查監督。一是緊扣重大事項、重點工程開展審查監督。重大事項、重點工程的預算占財政預算的分量都比較重，如果把這些重點項目、重點支出管好了，監督好了，財政預算監督也就實現了一大半。應緊緊圍繞關系改革發展大局、關系人民群眾切身利益的預算安排、重點建設項目預算的執行等方面進行重點監督，確保這些資金按預算撥付、按預算使用，并按預算進行績效考評，從而真正體現預算的安排意圖，充分發揮資金使用效益。二是緊扣民生保障開展審查監督。隨著經濟社會飛速發展，人民群眾對民生社會事業期盼程度也在不斷增長，各級政府為民辦實事工程支出占預算的比重也在逐年增加，作為代表人民的人大機關，應密切關注民生預算，主動圍繞教育、醫療、衛生、社會保障、就業、保障性住房和文化等方面的與人民群眾生活直接相關的預算，開展預算審查監督，確保各項資金用在刀刃上。三是緊扣新設預算開展監督。政府性基金、國有資本經營、社會保險基金等預算都是新預算法頒布后新設的預算，這些預算的編制距全面完整還有不少差距。比如，在實際操作中，國有資本經營預算雖已編制，但所涉及的國有經營部門還較少，距所有國字號經營部門全部納入預算還有一個較長的過程。再比如，政府債務管理從目前情況看，無論是監管力量，還是監管措施，都還很薄弱，甚至是欠缺的，這些都需要在今后的工作中不斷去突破和探索。

二、注重“全程”與“階段”相結合，增強預算監督的長效性

人大對財政預算審查監督是一個由初審、批準、執行、調整、決算、績效評價多個環節組成的全過程監督，每一項預算資金的使用也不是一撥付就使用完成的，都會有一個系統的實施過程，任何一個監督環節的缺位，都會給預算審查工作帶來不容忽視的影響。人大必須按照“預算編制提前介入、預算審查全心投入、預算執行主動跟蹤、預算調整有調必審、決算審查有錯必究”的原則，確保實現預算審查監督全過程。在實現全過程監督的基礎上，還應緊密結合預算初審、人代會審查、預算調整等容易發現預算編制和執行存在問題的關鍵階段，開展審查監督。一是抓好預算初審。根據新預算法規定，各級財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查。預算初審環節是人民代表大會會議前的一次“安檢”，是提高人代會預算審查批準質量的重要關口，通過初審可以使預算編制工作更加科學、合理、細致，發現問題更加及時、準確，更大程度保證預算審查的有效性。人大就應緊緊抓住初審這一重要環節，大膽進行實質性審查，邀請專業審計人員、專業咨詢機構人員組織專門班子，對政府相關預算進行初審，切實查找預算編制中存在的問題，努力把好預算審查“第一關”。二是抓好人代會審查。審查和批準上年財政預算執行情況和本年財政預算，是各級人民代表大會會議上的一項重要議程。但是由于人代會會期所限和代表自身審查能力的欠缺，人代會預算審查的成效還不盡如人意。人代會上應高度重視預算審查的安排組織，不斷加強代表專業知識培訓，提升代表審查能力。提供給代表的資料要更加通俗易懂，確保代表看得懂、看得明白。同時可組織相關代表進行專題聯組審議，并作為人代會一項法定程序固定下來，以提升人代會預算審查的水平。三是抓好預算調整。過去預算執行往往是預算歸預算、支出歸支出，預算隨意調整、資金任意使用現象非常普遍。新預算法明確規定：先有預算，后有支出，嚴格按預算支出，需要調整預算的，必須先編制預算調整方案，經人大審議通過方可執行。這就給我們預算執行套上了一個“緊箍咒”。誠然，按預算執行是必須堅守的一個根本原則，但隨著經濟飛速發展，社會瞬息萬變，政府每年都會因上級財政轉移支付力度加大、建設項目增多、重大事件發生等因素，新增加很多的資金投入和項目建設，為了保障改革發展和人民群眾需求，有關預算就必須進行必要的調整。為了切實維護預算的嚴肅性，人大應當主動介入，督促政府及相關部門及時制訂預算調整方案，認真組織開展審查，在做到支持經濟社會發展的同時，實現每調必審。總之，預算調整要依法把好先有預算后有支出的原則，決不能以任何理由和借口隨意調整預算，切實維護預算的約束力。

三、注重“預算”與“決算”相結合，增強預算監督的權威性

預算審查是“龍頭”，決算審查則是“龍尾”，預算與決算的相互結合、首尾呼應才能真正發揮出預決算審查之“巨龍”的全部能量。我們在開展預算審查時就應確保預算與決算的緊密結合。一是在編制上要結合。決算不僅僅是體現預算執行的一個結果，更重要的是衡量預算編制是否科學、是否合理的一個重要標準。在制定預算時要緊密結合決算，用好決算成果，對決算審查中、預算執行過程中、審計中發現的不科學、不合理的預算安排，通過現代技術手段建立分析模型和對比分析系統，以在新一年度的預算初審和審查過程中，及時發現問題，及時加以整改，確保新一年度預算編制更加科學合理。二是在審查上要結合。在決算審查時，往往由于時間、人手等方面客觀原因的限制，造成就決算而審查決算，這樣就很難發現問題，導致決算審查流于形式。應當主動突破這一局限，把預算與決算進行對照審查，采取倒逼回溯的辦法，追蹤出預算真實的執行和調整情況，以此促進政府及相關部門嚴格執行好既定預算，如有調整，也需及時提請人大予以審議，從而切實樹立預算的權威性。三是在執行上要結合。進行決算審查可以很好地發現預算執行中的問題并加以整改，也可以作為人大監督下一年度預算執行的一個參考。在監督下一年度預算執行時，就可以結合上一年度的審查情況，對一些易發問題、屢發問題，進行有針對性的監督審查，以便及早發現預算執行過程中的問題，并督促相關部門加以整改落實，不至于最后決算審查時才發現相關問題，才督促整改，甚至有些問題發生后無法整改，導致財政資金不能發揮應有作用。

四、注重“審查”與“審計”相結合，增強預算監督的實效性

法律賦予人大對財政預決算進行審查監督的權力，作為人大應當按照法律的規定，切實履行職責，認真組織對政府預決算開展審查監督，及時提出意見建議。同時也要借助政府審計規范財政收支行為的監督作用，充分運用好審計力量。一是支持好審計工作。審計的基本職能就是監督，就是檢查被審計單位在經濟活動中是否按授權或既定目標履行經濟責任，有無弄虛作假、違法違規、損失浪費等行為，并督促其采取措施在正常軌道之上運行。審計的目的就是為了保障財政、財務收支真實、合法和效益。作為人大來講，應充分發揮人大監督法律法規貫徹實施的優勢，全力支持和推動審計法律在本行政區域內貫徹實施，把審計監督與人大財經監督有機糅合，做到協同運作、相互促進，既不干預正常的審計執法行為，又能支持審計部門依法行使職權，真正做到寓監督于支持之中。二是運用好審計手段。從嚴格意義上講，目前人大在審查預決算方面還欠缺強有力的檢查監督手段。有的地方對預算只審不查，使得“審查”變成了“審議”，盡管各級人大為提高預算監督質量而“提前介入”，但因專業性強、內容龐雜，常常感到無從下手，監督的深度、力度都受到一定的影響，從實踐看，人大對預算執行情況的監督離不開審計手段的運用，這是由審計的功能、性質和地位所決定的。人大借助于審計部門的審計手段，既能保證國家財政收入足額及時入庫，控制和監督財政支出，又能判斷和檢驗財政活動成果的真實性，從而全面提升人大預算審查監督的實效。三是推動審計意見落實。開展人大預算審查也好，進行政府財政審計也罷，最終的落腳點都歸結于審查或審計意見的整改落實。因此，人大在注重自身審查意見整改落實的同時，也應當關注好審計意見的整改落實。一方面要將審計意見融入到人大相關審查意見當中，交政府及相關部門處理。另一方面要通過聽取匯報、實地視察等形式，深入相關部門督查審計意見的落實，真實了解相關情況，全力推動問題整改。這樣做既有利于推動被審計單位和部門落實審計意見，解決實際問題，嚴肅財經紀律；也能更好地樹立人大權威，使人大常委會對財政預算審查監督逐步由程序性向實質性轉變。

五、注重“專業”與“代表”相結合，增強預算監督的廣泛性

人大預算審查是一項專業知識要求很強的工作，沒有一定專業水平是很難對如此紛繁復雜的預算進行專業審查的，更何談提出有針對性、可操作性的意見建議。同時，預算又是一項涉及社會方方面面的工作，要想審查更具廣性和代表性，就應當在進行人大專業審查的同時，注重吸收好代表及社會有關方面的意見建議。一是進一步提升自身審查能力。由于人大常委會組成人員和財經工委工作人員一般都是從基層黨政領導、社會各有關方面或通過公務員選拔任用的，他們對財經工作只有粗淺的了解，很少能有專業、系統的學習和培訓，導致在審查預算時，對預算安排科不科學、恰不恰當，并不能真正做到心中有數，審議時也就無法提出更多更好的意見。因此我們要在提升人大預算審查力量上狠下工夫，全方位、系統化地組織對財經預算審查力量進行培訓，不斷提升專業知識水平，提高審查質量。二是進一步發揮代表作用。人大預算審查不能只立足于自身小范圍進行，而忽視代表的意見建議，甚至越俎代庖，不聽取代表的意見建議。應充分發揮代表來自基層、了解基層、代表基層的優越性，全面調動代表參與預算審查監督的積極性，充分發揮人大代表預算審查監督主體作用，邀請財政、審計等方面的專家就預算審查工作對代表進行系統化的輔導，平時注重向代表寄送預算審查的資料，供代表學習，人代會提前將有關預算草案提交代表審閱，不斷強化代表預算審查能力。探索建立本級人大預算審查監督代表聯絡員制度，在每個代表團安排1～2名具有相關知識的代表作為聯絡員，平時負責收集本團代表建議，在人代會聯組審議時代表本團提出審議意見。三是進一步借助社會力量。不斷擴大公眾對預算審查工作的參與度，依法按規及時將有關預算向社會公開，引導公眾有序對財政預算決算進行監督并提出建議和意見。同時不斷發揮社會專業力量的作用，適度引進相關專業審計人員充實到人大預算審查監督工作中來，以進一步提升人大預算審查監督水平。

（作者單位：江蘇省鹽城市大豐區人大常委會）