基礎地位與職能弱化碰撞倒逼出來的必然選擇

王占紅

張德江委員長對縣鄉人大工作的調研，中央有關精神的出臺，地方組織法的修改，縣鄉人大工作和建設座談會的召開，一系列密集動作的組合展現，預示著縣鄉人大工作和建設面臨難得歷史機遇。

在我們黨領導政權建設的歷史進程中，縣鄉兩級曾經扮演了重要角色、發揮了重要作用。革命年代，我們黨探索民主政權建設的實踐在縣鄉起步、經驗在基層積淀。建國初期，我國進行了第一次大規模的普選，全國范圍內基層人民代表大會代表選舉的帷幕自下而上漸次拉開，為人民代表大會制度的正式確立作了奠基性準備。在新的歷史時期，作為基層國家權力機關和地方國家政權的重要組成部分，縣鄉人大為推動地方經濟社會發展和民主法治建設作出了一定貢獻。然而，一個時期以來，縣鄉人大工作和建設的實際狀況，與制度設計的本初要義和人民群眾的殷切期望相比，還有不小差距，突出地表現在行使法定職權不充分不到位，存在“虛化”現象；人大會議質量不高，存在“走過場”現象；機構隊伍建設嚴重滯后，存在“二線”現象?？梢哉f，加強縣鄉人大工作和建設，是基礎地位與職能弱化激烈碰撞倒逼出來的必然選擇。

當前，我們正處在協調推進“四個全面”戰略布局的關鍵時期。“四個全面”賦予新形勢下的人大工作以新的更加豐富的時代內涵。不論是從每一個“全面”的實踐要求來說，還是從四個“全面”的辯證關系來看，人大的每一項工作，都與“四個全面”息息相關。這就要求我們必須深刻把握“四個全面”與人大工作的關系，自覺把加強縣鄉人大工作和建設作為“四個全面”的重要內容，自覺從協調推進“四個全面”戰略布局的戰略高度出發來認識謀劃推動縣鄉人大的各項工作。

作為五級國家權力機關體系中最基層的一級，鄉鎮人大能否發揮作用，往小里說，影響人大整體效能的充分發揮，向大處看，會延滯“四個全面”的協調推進，是一塊最需要補齊和加強的“短板”。因此，必須把鄉鎮人大工作和建設作為推動人大工作創新發展的著力重點，擺上更加突出的位置。

要盡快夯實鄉鎮人大主席團履職制度基礎。對于閉會期間鄉鎮人大主席團的職能定位和角色性質，此前相關法律法規的規定比較模糊，理論界的認識理解也不盡一致，以致實踐中 “機關牌子亂”“報告主體亂”“活動組織亂”等“亂象”經常出現。這是鄉鎮人大職能虛化的一個重要表象。新修改的地方組織法進一步規范和做實了鄉鎮人大主席團在鄉鎮人大閉會期間的職責。由于理論研究和認識尚未形成必要統一，地方組織法并沒有賦予鄉鎮人大主席團完全意義上的“常設機關”的職能定位，但其“常設機關”的具體職責還是得到了一定程度的明確和細化，可以說是無“名”有“實”。就目前階段而言，這種制度設計對加強鄉鎮人大工作和建設無疑是一個重要推手。當務之急，是要盡快研究制定鄉鎮人大主席團的產生辦法、議事規則和監督辦法，進一步夯實主席團履職的法律依據和制度基礎。

要全面放大“平涼經驗”的示范效應。近兩年來，甘肅省人大常委會著力抓了縣鄉人大運行機制創新，深入開展了鄉鎮街道人大工作試點，積極探索鄉鎮、街道人大工作在機構設置、人員配備、經費保障、工作運行等方面的有效路徑，逐步形成了以“自身建設標準化、履職行為規范化、代表活動經?；睘橹饕獌热莸摹捌經鼋涷灐?。應該說，“平涼經驗”的現實針對性、操作性和可復制性都很強。要采取以點帶面的辦法，向更大范圍全面推廣“平涼經驗”，著力解決有人干事、有地方干事、有錢干事、規范干事和閉會期間發揮代表作用的問題。

要充分釋放鄉鎮人大代表的主體力量。從長遠看，加強和改進鄉鎮人大工作，核心動力在鄉鎮人大代表。要把嚴入口選出高質量代表。緊緊抓住鄉鎮人大換屆契機，切實加強選舉領導組織工作，力爭把那些群眾認可、有政治參與熱情和能力的選民選為鄉鎮人大代表。實踐中要注意處理好黨委“人選標準”和憲法法律“人選要件”的關系，依法處理好黨委推薦和人民團體推薦、選民聯合推薦的關系，在法治軌道上選出一批履職能力強的鄉鎮人大代表“精英團隊”。要疏通出口過濾不盡職代表?？h鄉鎮黨委要積極支持有關方面依法定條件程序及時啟動暫時停止執行代表職務、代表資格終止和代表職務罷免程序，鄉鎮人大主席團要積極探索代表自主退出機制，對因身體等各種原因不能履行代表職責或因工作變動不方便履行代表職責的代表，可建議人大代表本人提出申請，按法定程序辭去代表職務。要廣搭平臺優質服務好代表。實踐參與是最好的民主訓練。鄉鎮人大主席、副主席要把搭好履職平臺、搞好保障服務作為重要職責，著力抓好“人大代表之家”建設與管理，積極探索創新向選民述職、代表履職檔案等激勵機制，為鄉鎮人大代表參與民主實踐、充分發揮作用創造有利條件。

（作者單位：甘肅省人大常委會研究室）