人大主導立法的路徑選擇與制度保障

陳小君

一、人大主導立法是立法工作的“新常態”

黨的十八屆三中全會決定就強調了人大主導立法的地位，明確指出“防止地方保護和部門利益法制化”；強化人大重大事項決定權，指出“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”，倡導民意表達更加暢通無阻等制度。其中，強化了人大主導立法的地位，本質上是強調立法內容的科學性；與其相關的制度，如重大事項決定權，倡導民意表達的更加暢通性，本質上是強調立法程序的正當性、權威性和立法過程的民主性。它依然是人大主導立法內涵的組成部分。黨的十八屆四中全會則更明確提出“健全有立法權的人大主導立法的體制機制”。這是我們黨站在新的歷史起點，更加尊重和體現社會主義法治規律而提出的一項重要制度要求，其對完善和發展人民代表大會制度，全面推進依法治國意義重大。

正如黨的十八屆四中全通過的《決定》所指出的：法律是治國之器，良法是善治的前提，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。建設法治中國……須首先制定符合憲法精神，反映人民意志……的良法；而良法的產生，則需要通過構建設置科學、運行順暢的立法體制機制來不斷提高立法質量。

在立法工作的新常態下要求在形式上“健全有立法權的人大主導立法的體制機制”；在實質上則明確立法是一項無比神圣的事業，它是通過研究事物發展規律及建立規矩來分配平衡利益、維護公平正義。這一主導立法的過程不是單憑熱情和信念，更期待專門化隊伍的理性審慎、深思熟慮，需要摒棄私念、立法為民。只有法律立得住、行得通、真管用，法律的權威才能樹得穩、揚得高、落得實，法治才有巨座根基。據此，健全有立法權的人大主導立法的體制機制的必要性在于，它與科學立法、民主立法，建立良法是一枚硬幣的兩個面向。

所謂新常態還包括，為充分發揮人大在立法工作中的主導作用，新修改的立法法已有三個方面新規范予以推進落實：一是全國人大及其常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排，提高立法的針對性、及時性和系統性。二是加強和改進法律起草機制，規定全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案，可以由全國人大有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草。三是規定要更多發揮人大代表在立法中的作用，認真研究代表議案和建議；審議法案，應通過多種形式征求代表的意見，并予以反饋；全國人大專委會和常委會工作機構進行立法調研可邀請有關的代表參加；全國人大常委會會議審議法律案，應當邀請有關的全國人大代表列席等等[1]。

包括立法法修訂在內的法政策指向，均凸顯了人大作為立法機關的主導作用，而針對的恰是長期以來，人大在立法工作中未能起到明顯的主導作用。應當說，主要是客觀不能，如人力物力財力所限；也有主觀不為，如觀念落后、民主科學化意識低、嫌麻煩怕協調、評價機制不健全等。由此導致部門立法中的部門利益法制化問題積重難返[2]。

面對上述新常態的種種期待，我們必須深刻認識到，人大主導立法，就是要借助人大的人才優勢以及中立和超脫地位，通過民主立法、科學立法實現“立法為民”。這就要求人大在主導立法過程中，須突破藩籬，要直面矛盾，依法對抗“強勢部門”，擺脫地方、部門利益的牽絆拉扯，以最廣泛的代表性，發揮“利益調節器”的功用，擔當全面推進依法治國，科學民主立法的重任！

二、人大主導型立法是超越部門分立型立法的必然選擇

人大主導型立法體制是我國立法模式轉型的基本方向，這既是對部門分立型立法體制的超越，也是法治意義上立法模式的回歸。

1.立法部門化已然成為影響我國立法質量提升的重大障礙

主要表現為以下四個方面：一是政府部門是法規案起草的主體和主渠道。多數地方法規案都由政府部門起草，政府有提案權和話語場。其對自己部門利益的照應不可避免。二是立什么法、什么時候立法，原動力和需求主要來自政府部門及其所屬執法機構的動議，并非主要來自社會公眾的訴求和表達，有時甚至相反，例如責任范疇和規則的確定，基本上是政府部門立法的熱點或興奮點，依據不足與“拍腦袋”的情況時有顯現。三是人大在政府部門起草法規案階段雖可提前介入，但政府仍依法享有法規案的起草權和提案權，人大基本是做表面文章，加上立法經費來源對政府部門的依賴，難以影響法規案的實質性內容。人大自身通過調查研究、組織起草法規案時都因此受到一些牽制，成功率較低。四是參與立法活動的政府部門追求自身利益的最大化是難以避免的客觀現實。在部門實際立法中存在“有利則爭、無利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的不正常現象[3]。

2.立法部門化所生問題之社會后果很嚴重

我們深知民之所欲，法之所系，即只有匯集民智、聚集民意，才能保證立法服務于社會大眾。但行政部門在起草法規案過程中，容易滲透部門利益，注重擴張部門權力（如審批權、許可權、處罰權和收費權），通常也難以在頒布前進入公眾討論，在此情形下，是不可能設計出最科學合理的立法方案，也很難有效探索最佳的社會治理方案，更缺乏受眾的認可和司法的可操作性，如此等等，就必須對部門立法保有高度的警惕和自覺的防范。

人大作為法定立法機構，理應依據憲法法律行使法定職權，制定編纂和發布實施具有普遍約束力的法律文件，規范引導相對人遵法守則，這便是立法權的本源和價值屬性所在。即由人民選出的代表所組成的代議機關來主導立法過程，是立法獲得正當性與公正性的基礎。強調人大發揮立法主導作用是對行政部門主導立法以及由此形成的立法權行政化、部門利益法治化的直面應對，是樹立立法科學性、民主性與公正性的首要問題。全面推進依法治國對立法工作而言，就是要通過人大主導型立法來破解立法過程中以部門利益代替人民利益的大問題、真問題和難問題，逐步建立起符合法治信仰、法治原則、立法規律和立法價值的立法制度。

3.人大主導型立法內涵具有系統化和科學性的重要價值

人大主導立法并不意味著人大包辦立法工作，更不意味著人大獨攬立法起草工作，即消除所謂“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”的傾向并不意味著政府部門無權參與起草法律、法規草案。按照法律、法規的相關規定，政府是有權提出法律、法規案的法定主體，自然有權起草法律、法規草案。部門起草法律、法規草案對于提升立法效率和立法的針對性、可操作性仍有作用空間。政府職能部門在特定領域往往具有顯著的信息優勢、技術人才專業優勢，以其特有的專業性、及時性和靈活性參與國家立法，可以彌補人大立法在法技術以外專業規范的缺憾，可緩解社會對立法發展的迫切要求與國家立法全方位人才供給不足的矛盾。據此，立法既要借助政府部門的智慧，又要擺脫政府部門利益的狹隘思維，就要求在廓清政府立法邊界的前提下，加強人大對政府立法的制約、審議和監督[4]。

為此，人大在立法中發揮主導作用并不是要滲透到各個方面，在各個環節都大包大攬，除重要法案外，要充分地發揮其系統化的統籌協調作用，調動各方積極性，在法規案立項、起草、審議等立法工作的關鍵環節上進行科學性要求的引導把關，確保地方立法真正體現人民意志，保障人民權益，防止政府部門借法固權、以法擴權、憑法爭權等現象的再張揚。

三、人大主導立法的實現路徑與制度保障

立法學的科學研究和立法社會實踐表明，只有人大主導立法才能真正做到“立法為民”，這也是憲法、法律、立法理論和法治社會正義的需求與回歸。這一重大調整，對各級人大傳統的工作思路和行為模式具有明顯的挑戰意義。全國人大和有立法權的地方人大都應主動認知，盡快轉變工作角色，調整工作思路，完善工作程序，以應對新機遇下的新挑戰。在人大主導立法實現路徑和制度保障上，以下“四個能力”頗值思考。

1.應增強人大立法信息獲取能力

人大主導立法的前提是人大能夠獲取立法信息，識別廣大人民群眾的立法需求。法律對于社會生活的干預是有限度的，并非所有的社會事務都需要法律規制，其中存在大量允許“法律缺失”的領域。法律規制是一項消耗資源的活動，當投入成本過高而規制收益又微不足道時，合理的做法就是對之放棄法律干預。但我國立法過程中，有學者指出：基于壓力型模式，立法決策考慮往往與媒體話語過度粘連，立法者“透過媒體看世界”，缺乏應有的整體制度觀，導致決策單邊主義，無法全面把握制度構設可能出現的各種后果，造成一系列既不公平也無效率的利益再分配效應[5]。壓力型立法之所以生成，關鍵是基于簡化決策模式，媒體話語對立法者產生了過度的信息影響，立法者把媒體話語當作現實世界的充分反映，當作決策判斷的核心依據，這是立法者缺乏足夠信息能力的必然反應。據此，應保證立法技術人員構成的適度多元化，即立法技術人員的知識背景和知識來源應較為廣泛。通常，立法決策者對于信息的吸收、處理與其既有的知識體系密不可分，在技術構成人員同質的知識系統下，立法者很容易偏好自己熟悉的常規法律信息，忽視其他信息。對于立法信息的獲取，應發揮各種知識背景的人大代表的立法信息源作用，創造條件、搭建平臺，讓人大代表提出自己的立法信息，供人大分析、研判并作出立法計劃和立法決策。

2.應切實發揮人大的組織、協調能力

其一，把握法規立項的主動權。法規立項是立法決策的前提，決定立法的價值取向和立法功能的發揮。加強法規項目的統籌安排，變被動“等米下鍋”為主動“選米下鍋”，是發揮人大立法主導作用的基礎環節。其二，抓牢立法規劃這個立法起點。立法規劃是法律系統化、規范化的必要手段，是全面深化改革過程中加強頂層設計的體現。其三，發揮人大在法規案起草環節中的主導作用。其四，加強事中事后的管控與評估。

3.應重新配置立法人才資源以強化人大立法能力

發揮人大常委會組成人員作用，推動立法主體發揮能動性。發揮人大常委會組成人員立法積極性、主動性、創造性是增強人大立法主導作用的最可行和最有效的途徑與手段。人大常委會組成人員是立法的主要力量，發揮人大立法主導作用在很大程度上就是發揮組成人員的立法主導作用。

努力發揮人大代表的主要作用。人大應要求代表根據自身關注點、職業專長等因素，主動選擇重點參與的立法項目，并全程深度參加該項目的各項立法活動，人大應指定專人做好跟蹤服務保障工作。增加人大代表列席常委會會議和分組審議數量，尊重和支持人大代表發表立法意見和建議。需認真研究代表提出的意見尤其是代表相關行業和部分領域的群體性意見。無論是贊同意見還是反對意見，都要細致整理、作好反饋。力求通過立法充分反映立法訴求，能夠解決實際問題。調研過程中，針對立法的不同難點，由人大代表來選擇調研的范圍和人員，把最具有代表性的意見建議收集上來，使各種立法問題通過人大代表能盡可能多地覆蓋相關領域，確保每一項重大立法制度的建立都充分體現老百姓的意愿。把立法工作和發揮人大代表作用結合起來，通過立法工作強化人大代表意識，通過提高人大代表意識推動立法工作。

充分發揮人大代表中的專家學者作用，引導他們主動參與立法調研、論證、協商等活動。同時，也不忽略聽取其他領域代表的意見和不同人大代表意見建議的辯論交鋒[6]。

4.應注重多方參與立法的程序構造，推進人大科學與民主立法的能力

修改后的立法法將提高立法質量明確為立法的一項基本要求；規定建立開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度；健全審議和表決機制。建立多方參與立法的程序構造的落腳點在于實現立法的堅持人民主體地位，要求我們的立法體制保證人民大眾擁有主體地位。立法工作必須確保人民群眾在黨的領導下，依照立法規則和程序，通過各種途徑和形式，有效參與國家立法，管理國家事務、經濟文化事業和社會事務。堅持科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑，是實現良法善治的基礎[7]。

在未來立法進一步科學性、民主性要求下應構建相關制度，著力破解以下問題。一是在立法啟動過程中，應避免大多數立法項目是由政府提出立法意向，表決通過之后再由人大進行所謂主導型立法的體制，轉而由常委會起草立法計劃草案，人大主動開展廣泛深入充分的立項項目的可行性、必要性調研，可請相關部門和無利害關系的法學專家參與調研，再公開征求包括政府部門在內的社會各方意見，以實現真正的人大主導的有質量的立法。二是在法規草案的起草、調研、修改和論證過程中，應避免政府部門主導的法規草案往往出現為少數特殊群體利益服務的現象，人大及其常委會應建立及時主動提前介入的制度，強化各項立法的科學宗旨。

注釋：

[1]鐘麗娟：《打造中國立法升級版》，載《學習時報》2015年3月23日。

[2]胡健：《發揮人大立法主導作用》，載《人民政壇》2015年第3期。

[3]時鵬遠：《發揮人大立法主導作用 全面推進依法治國》，載《奮斗》2015年第3期。

[4]丁偉：《充分發揮人大對立法的主導作用》，載《文匯報》2015年1月28日。

[5]吳元元：《信息能力與壓力型立法》，載《中國社會科學》2010年第1期。

[6][7]姚金艷、呂普生：《人大主導型立法體制：我國立法模式的轉型方向及其構建路徑》，載《中共福建省委黨校學報》2015年第2期。

（作者系湖北省地方人大工作研究會副會長）