江西城鄉就業結構優化的機制構建
——基于收入分配均等化的視角

張文 鐵楠 徐小琴

江西城鄉就業結構優化的機制構建
——基于收入分配均等化的視角

張文 鐵楠 徐小琴

城鄉發展不均衡是制約我國各地全面協調可持續發展的根本問題。江西等欠發達地區通過加大統籌城鄉發展力度，以收入分配均等化為導向，構建有效的城鄉就業結構優化機制，包括投入機制、激勵機制、服務機制、評價機制和監督機制，能夠促進城鄉勞動力市場一體化，進而推動實現城鄉一體化發展的根本目標。

城鄉就業結構優化；機制構建；收入分配均等化

城鄉就業結構優化的目標，是實現城鄉收入分配公平合理即收入分配均等化的人力資源配置水平。新古典經濟學家庇古提出的增進社會福利的“收入均等化”分配理論認為，一個社會的福利不僅取決于國民收入總量，而且還取決于收入分配的不同方式；在不影響國民收入穩定增長的前提和基礎上，為追求社會公平，促進社會整體福利水平的提升，可以采取促使收入分配公平的理念和政策。

江西等欠發達地區城鄉就業結構的優化是一個復雜的系統工程，制約因素較多，包括制度性因素（二元制戶籍制度和社會保障制度）、經濟性因素（城鄉間產業結構差異和資金投入差異）和社會性因素（城鄉間教育水平和思想觀念差異）等，需要構建科學合理的投入機制、激勵機制、服務機制、評價機制和監督機制，并采取相應的清除制度障礙、完善就業政策、統籌勞動力市場各方利益等對策措施，有效發揮整體機制的系統優化功能，消除各影響因素的制約作用，才能促進城鄉就業結構優化，從而實現收入分配均等化和城鄉發展一體化。

一、城鄉就業結構優化的投入機制構建

全面的投入機制構建包括政策投入、資金投入和人才投入三方面。

（一）政策投入機制

以城鄉二元為標志的戶籍制度是制約城鄉就業結構優化的基礎性因素。因此，有效改革包括戶籍制度在內的一系列涉及就業方面的制度政策就成為最重要的政策投入機制。

第一，戶籍制度改革應該遵循事后登記的原則，加快分階段、分步驟取消農村和城市戶口，以統一的居民登記制度作為新的人口管理形式，以居民身份證簽發地來區分勞動力的出生地。

第二，將就業制度、社會保障制度以及其他與戶籍制度相關的福利制度從戶籍管理的地域限制中解放出來，使其能夠更多地成為反映人口信息和民事能力的憑證，消除身份歧視。江西應根據各地實際的經濟發展水平，分階段、分步驟建立城鄉統一的社會保障體系；針對農民工流動性大、就業不穩定的特點，可以實行分層保障制度，基于不同的農民工群體出臺不同的解決方法，允許個人社會保障賬戶跟隨個人自由轉移，切實保障流動人口的合法權益，促進參保人群范圍的擴大，為實現城鄉人力資源市場一體化夯實政策基礎。

第三，改革與戶籍制度相關的社會公共服務制度。建議將人口管理職能劃歸民政部門，公安部門僅負責當地的社會治安職能，從而將社會公共服務職能從當前戶籍制度中解放出來。這可以在保證各項活動有法可依的基礎上有效保障外來農民工享受到均等的基本公民權利。其中，現行戶籍制度下的農民工子女教育問題成為影響農民工就業和城鄉社會安定的重要因素。因此，有必要放開對農民工子女進城就學的不合理限制，建立其入學的準入機制，享有均等的教育資源，為進城務工農民解除后顧之憂，從而有效促進農村富余勞動力進入城鎮就業生活。

（二）資金投入機制

任何機制建設都離不開資金的投入，這是支撐機制運行的強大動力。各級政府應該加大對農村道路、電力、水利及供排水供氣以及郵電通訊、信息網絡等農村基礎設施和公共服務網點建設的投入力度，改善農村生產、生活環境，為農村地區招商引資提供有利的基礎條件。這些基礎設施和公共服務的完善，不僅能夠吸引企業將工廠轉移到農村，直接吸納農村剩余勞動力，優化農村的就業結構，而且能加強城鄉之間的經濟文化交流，縮小城鄉之間的差距，改變農村勞動力的就業觀念，促進農民收入水平的提高。

（三）人才投入機制

人才作為社會改革的推動者，在城鄉就業結構優化中起著推動作用。政府一方面應定期組織相關專家和學者，深入農村進行實地考察，了解農村就業的實際情況和城鄉勞動力市場銜接方面的不足，總結經驗教訓，不斷加大改革力度，發揮在政策方向上的指導作用，形成促進城鄉就業結構優化的外部力量。另一方面還應該根據城鄉勞動力市場現有的就業情況和需求情況，有針對性地對農民進行職業技能培訓，提高農村勞動力的整體素質水平，有效推動城鄉勞動力市場一體化，形成促進城鄉就業結構優化的內部動力。為了保證人才投入機制的有效運行，需要對深入農村基層的人才進行合理的安排和激勵，實行定期輪換制度，保留其在原工作單位的職務和薪酬，并由政府進行額外的補貼。

二、城鄉就業結構優化的激勵機制構建

激勵機制，是通過制定一套理性化的制度來反映激勵主體與激勵客體相互作用的方式，包括精神激勵、薪酬激勵、榮譽激勵和工作激勵等方式。勞動力市場實質上是一種實現勞動力資源優化配置的機制和形式，是市場機制發揮決定性作用的場所。因此，為了優化城鄉勞動力就業結構，就必須以市場調節作為主要的推動力，根據成本最小化和福利最大化的效率原則，構建市場化的激勵性機制。只有對參與市場的勞動供給者（勞動力）和勞動需求者（用人單位）進行激勵，才能更好地調節資源配置，直接促進城鄉就業結構優化和收入分配均等化。

（一）采取農村稅收優惠和就業促進政策

庇古認為，收入分配均等化需要采取不同的措施方法來實現收入轉移：一是自愿轉移，二是強制轉移。其中，政府的強制轉移對收入分配的公平化作用顯著。現實中，強制性轉移應包括對吸納農村勞動力的企業進行補貼和政策扶持。在農村，產業結構調整是就地吸納勞動力的有效途徑。因此，政府應對在農村建廠的企業實行稅收優惠政策，并按實際吸納的農村勞動力數量給予一定的就業補貼，從而降低企業的經營成本，大力發展非農經濟，為農村產業結構的優化升級和農村工業化創造良好的外部環境，最終優化城鄉就業結構。另一方面，農村就業的激勵機制應更多體現在對農民進行精神激勵。只有從觀念上改變就業愿景，才能使得改革持續進行。政府在廣大農村地區要建立完善公共服務基礎設施，在促進城鄉就業信息交換的同時，喚起農民對城鄉生活差距的思考和改變自身生活水平的愿望，刺激未充分就業農民通過非農工作來改善物質文化生活，促進城鄉勞動力的自由流動和合理分配。

（二）積極扶持城市就業服務機構

對城市（含城鎮）而言，它們大多作為農村富余勞動力的接受者和消化者。由于缺乏對城市的認識和專業的中介機構，進城農民的就業往往很不理想，存在就業渠道過窄、工資待遇較低和工作環境較差等問題。因此，政府應當對城市職業中介機構和培訓機構進行大力的扶持，如可以對農民工職業介紹和培訓等項目制定出一個合理的標準，對達標的就業服務機構給予物質和榮譽方面的獎勵，一方面能引導求職者正確選擇就業服務中介機構，增強了農民進城就業的信心和能力；另一方面也給相關機構一定的壓力，鼓勵其將壓力轉化為動力，提高經營管理水平，從而有利于提高就業服務機構的積極性，提高城鄉勞動者的求職成功率和就業質量。

三、城鄉就業結構優化的服務機制構建

以解決勞動力就業等一系列民生問題為出發點和落腳點，是江西建設服務型政府的本質要求。完善的服務機制作為一種外在的推動機制，能為城鄉就業結構優化提供了良好的外在條件和環境。

（一）健全勞動保障服務平臺和職業中介機構，建立城鄉統一勞動力市場

政府應進一步加強公共就業服務機構和勞動力市場等基礎設施的建設，徹底消除各類勞動力市場、人才市場的部門壟斷和區域壟斷，按市場需求積極培育和發展民辦職業中介服務，大力促進城鄉就業服務中介機構開展公平規范的就業服務競爭，充分發揮市場機制對勞動力資源優化配置的決定性作用，從而有利于構建完善的城鄉勞動力市場體系。各級勞動行政部門應整合和利用公共就業服務資源，真正把進城農民工納入公共就業服務的范圍，簡化農村勞動力進城就業的手續，取消各種不合理收費，免費為其提供與城鎮居民同等的失業登記、就業信息、就業指導、職業介紹、社會保障和政策咨詢等事務的“一站式”公共就業服務，同時要積極主動為企業等用人單位開展員工招聘、勞動保障事務代理和職業指導與培訓等就業服務。

（二）建立完善勞動就業信息網絡，實現就業信息共享

政府應在農村地區建立完善就業信息資源網點，為廣大農村勞動力及時準確地提供就業信息。通過登記現有農村勞動力的基本情況，并與城市勞動力市場（公共就業信息平臺）進行信息對接，對每個勞動者進行就業信息備案，及時為系統中的所有城鄉勞動者提供統一的就業信息，從而能夠保證及時反映城鄉勞動力市場的總體供求情況，實現城鄉各地勞動力市場信息的互聯互通、信息共享和計算機網絡管理，不斷提高勞動力就業服務的信息化水平，方便城鄉勞動者及時了解最新的各種用工信息，改變當前大多數農村勞動力自發轉移、盲目轉移和無序轉移的流動就業狀況，依靠現代信息機制的傳導功能及時引導勞動者有效就業和單位合理招聘，從而降低勞動者流動就業的盲目性和交易成本，提高城鄉勞動力市場的運行效率。

（三）加強人力資源開發，提高城鄉勞動者素質

對人力資源的開發包括對現有勞動力的培訓和對潛在勞動力的培養。政府服務對人力資源開發（尤其是提高農村勞動力素質）起著至關重要的作用。隨著產業結構的優化升級，經濟發展對勞動力素質的要求也越來越高。因此，政府必須加大對農村教育的扶持力度，真正普及九年義務教育，確保適齡兒童入學，調整中小學學校布局，消除農村人口基本素質方面的劣勢；同時，有計劃、有重點地建設一批農村職業學校和成人文化技術培訓基地，根據市場需求制定職業技能培訓規劃，通過在各縣區和鄉鎮建立的農村就業培訓基地來對勞動者進行免費職業技能培訓，從而完成成人教育、職業教育、上崗培訓等一系列教育計劃，全面提高城鄉勞動力的職業技能和就業能力，促使他們有能力平等參與勞動力市場的就業競爭。

（四）加強區域間勞務協作，提高勞務輸出的組織化程度

政府部門應積極開展和做好城鄉勞動力的跨地區流動就業工作，進一步完善經濟發達地區與欠發達地區的掛鉤勞務扶貧制度，加強勞動力輸出地和輸入地的勞務協作，通過建立快速流動就業的信息網絡化信息服務系統，提供及時的就業信息；堅持政府推進與市場運作相結合，主要采取訂單培訓和定向輸出，簽訂雙邊對口合作協議，規范發展勞務派遣組織，發揮駐外勞務工作機構在開拓跨地區勞務市場和協調勞動力輸出輸入兩地對接的作用，提高本地區勞務輸出和農民進城就業的組織化和有效性，從而促進城鄉勞動力市場的協調發展。

四、城鄉就業結構優化的評價機制構建

評價機制作為相關系統中反饋機制運行效果的工具，承擔著評估績效、傳遞信息以及為改進系統運行提供依據的重要任務。其運行的好壞，直接影響到系統長遠的優化發展。城鄉就業結構優化評價機制的內容主要包括評價投入機制、激勵機制和服務機制是否落到實處，三種機制的相互作用是否提高了城鄉勞動力市場一體化的程度，城鄉勞動力是否享受同等的就業待遇等。

（一）評價相關的制度政策改革現狀，調查政策的執行情況

政府部門或第三方評估小組應通過調查走訪的方式深入考察城鄉戶籍制度、就業制度、社會保障制度等相關改革的現實執行情況。如在考察農村社會保障體系運行情況時，應著重注意個人社會保障賬戶的記錄和完善情況，從參保范圍和金額兩個方面進行評價，重視社會保障的具體內容以及政府、用人單位和個人的投保比例，切實保護參保農民的合法權益。另外，應重點考察關于農民工子女進城入學的政策執行情況。如暗地調查城鎮中小學，了解進城就讀農民工子女是否與城鎮學生享有同樣的教育資源，是否需要額外付出插班費、擇校費、借讀費等不合理費用。

政府采取的城鄉就業結構優化的相關經濟扶持政策，可以激勵農村產業結構調整和非農就業數量和質量的上升，其效果也需進行評價。如評估小組應明確在農村興辦工廠獲得稅收優惠的企業是否符合國家稅收優惠政策的條件，是否存在只享受稅收優惠而沒有解決農村勞動力就業的問題。另外，評估者應深入企業內部，考察企業的薪酬待遇、工作環境是否符合城鄉統一標準，是否存在就業環境惡劣的情況，并記錄在案，作為優惠政策能否繼續實施的重要依據。

為了提高勞動力尤其是農村勞動力的素質，政府通常會制定一系列教育培訓政策。評價小組應該實地走訪農村中小學，考察該地區是否按照政策規定有質量地開展義務教育，了解農村適量兒童的入學水平和文化程度。對公私就業服務中介機構和勞動力培訓基地的調查則可以通過查驗公共就業機構的工作記錄內容及連續性，深入教學課堂等方式判斷其工作效率和成果，檢查私立機構經營范圍和經營業績，了解和記錄總結現實勞動力市場流動和勞動力素質的情況，并評定培訓內容是否與現階段市場需求相適應，進而判斷該類機構是否符合政府所賦予的榮譽稱號的激勵范疇。

（二）評價相關的服務性措施，掌握城鄉勞動者的市場滿意度

勞動者作為城鄉勞動力市場一體化的直接受益者，其對現實的反饋關系到廣大人民的切身利益與社會的穩定和諧。

首先，評估人員應該深入了解城鄉就業信息管理平臺的運行情況，現場考察區域內就業信息網的聯動性，了解其發布信息的及時性和準確性，就業信息是否與現階段勞動力市場相匹配，區域就業信息網絡是否得到及時的維護和管理，城鄉勞動者個人就業信息是否及時更新和完善。通過對城鄉勞動者展開問卷調查，總結勞動者對信息中心提供信息服務的滿意程度。

其次，政府應定期組織和加大力度對農村基礎設施建設進行評價。農村基礎設施建設是政府為增加農村對企業的吸引力、調整農村產業結構和就業結構所做出的重要經濟性投入，也是為實現城鄉勞動力市場一體化服務的。評估人員可以通過走訪當地農民和現場考察的方式，了解農村道路、電力、水利和郵電通訊設施以及勞動就業服務網點的建設情況以及利用效率；通過交流溝通，了解當地農民對城市工作生活的了解程度，評價農民的就業觀念是否由于與城市交流增加而有所改變；同時調查農村地區企業的數量、經營管理和解決就業情況，以此作為政府基礎設施建設的重要成果。

五、城鄉就業結構優化的監督機制構建

監督機制是對系統整體運行的有效約束，是整個城鄉就業結構優化機制各環節能順利進行的有力保障。因此政府需要完善勞動力市場管理相關的各項法律制度和政策，構建城鄉勞動力市場宏觀調控體系，切實維護城鄉勞動者尤其是農村勞動者的合法權益。

（一）建立完善相關法律法規體系，保證勞動力市場管理有法可依

一方面要推動國家按城鄉統一原則加快修訂完善現行的勞動法、勞動合同法、就業促進法、勞動爭議調解仲裁法、教育法、義務教育法、工會法、勞動保障監察條例、勞動力市場管理條例、工資支付條例、戶籍管理條例等相關法律法規及其配套管理方法，盡快出臺勞動力市場監督管理法等相關法律法規；江西等各地區也應加強維護城鄉勞動者合法權益的地方立法，加快制定完善相關的地方性勞動保障法規，在法律方面明確規范勞動者與用人單位的勞動合同關系和各自的權利義務，重點保護進城農民工的公平就業權和勞動保障權。另一方面還要加強勞動就業等相關法律法規的社會宣傳和政策咨詢服務工作，提高城鄉勞動者尤其是農民工的法律觀念和維權意識，鼓勵他們運用法律武器保護自己的合法權益，克服政府監管不足的問題。

（二）嚴厲打擊職業中介機構的違法行為，規范城鄉勞動力市場秩序

為有效規范城鄉勞動力市場的運行秩序，政府有關部門除了監督用人單位的用工合法性以外，還需要對勞動力市場的第三方——職業中介結構和培訓機構進行常態化的嚴格監管。如應嚴格執行相關法律法規和規章制度，嚴厲打擊各類就業服務中介機構追逐非法利益、欺詐勞動者的行為，切實保護城鄉勞動者的合法權益；建立完善職業介紹、職業指導、職業培訓等中介機構的資格準入制度、信用評估制度；徹底取消那些未經許可、違規成立的非法職業中介機構，堅決制止各類信息咨詢公司、勞務公司等組織未經批準、非法從事職業介紹和培訓活動；同時依法規范和健全職業中介機構的各種管理制度與服務標準，提升為勞動力市場提供服務的能力。

總之，在目前江西仍存在城鄉勞動力市場分割較嚴重的背景下，城鄉就業結構優化是實現城鄉勞動力市場一體化的必然選擇，也是江西產業結構和經濟結構調整升級的重要手段。實現城鄉就業結構優化有利于縮小城鄉在收入、教育、公共服務等方面的差距，更好地促進城鄉居民收入分配均等化，實現勞動力資源優化配置以及社會的和諧穩定。為此江西應該有效構建上述城鄉就業結構優化的機制，積極探索適合本省的發展模式和路徑，分階段、分步驟地解決就業不公問題。

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［7］車欣.公平視角下優化個人所得稅制度的研究［D］.長春：吉林財經大學，2011.

［責任編輯：邵猷芬］

張文（1975—），男，南昌大學經濟管理學院教授，博士，碩士生導師，研究方向為區域經濟與勞動就業管理；鐵楠（1990—），女，南昌大學經濟管理學院碩士研究生，研究方向為勞動經濟學；徐小琴（1975—），女，南昌大學經濟管理學院館員，公共管理碩士，研究方向為區域經濟管理。（江西南昌330031）

國家社會科學基金項目“中國城鄉就業結構演化的收入分配效應測度及調控政策研究”（14BJY040）；江西省社會科學規劃項目“收入分配均等化視角下我國城鄉就業結構優化的機制與路徑研究”（13YJ17）；江西省高校人文社會科學研究項目“收入分配均等化視角下江西城鄉就業結構優化的機制與路徑研究”（JJ1335）