精準扶貧的路徑研究
——以江西省為例

劉清榮 劉忠林

精準扶貧的路徑研究
——以江西省為例

劉清榮 劉忠林

精準扶貧是實施精準識別、精準幫扶、精準管理的有效治貧方式。近年來，江西省堅持以黨的十八大及習近平總書記關于扶貧開發工作的系列重要講話精神為指導，以貧困群眾為扶貧對象，瞄準重點、精準制導、定點清除，扶貧開發成效顯著。新形勢下，進一步推動扶貧開發工作，需要大力實施精準產業扶貧、保障扶貧和安居扶貧。

精準扶貧；挑戰；路徑；江西省

精準扶貧指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理的治貧方式，是區別于以往粗放式扶貧的對稱。精準扶貧針對不同的貧困群眾、不同的致貧原因，采取有針對性的扶貧政策和幫扶措施，可以從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目標。精準扶貧理念由習近平總書記提出和倡導，是新常態下深入推進扶貧開發工作的戰略指導方針。

江西作為經濟欠發達地區，是扶貧開發任務較重的省份之一。近年來，江西省堅持以黨的十八大及習近平總書記關于扶貧開發工作的系列重要講話精神為指導，按照《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》、《全國主體功能區規劃》、《江西省農村扶貧開發實施綱要（2011-2020年）》、《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》、《羅霄山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020年）》、《中共江西省委、江西省人民政府關于全力打好精準扶貧攻堅戰的決定》等文件要求，以贛南等原中央蘇區和特困片區38個扶貧攻堅縣為主戰場，以貧困群眾為扶貧對象，瞄準重點、精準制導、定點清除，走出了適應新常態的精準扶貧新路徑。全省貧困人口由2012年的385萬減少到2014年的276萬，貧困發生率由10.8%下降到7.7%，連續三年，貧困地區農民人均可支配收入年均增長12.7%，貧困群眾生活水平明顯提升。

一、江西實施精準扶貧的經驗做法

經過多年的探索和實踐，江西基本形成了“政府主導，黨員干部模范引領，全社會共同參與”的扶貧開發良好氛圍。針對以往扶貧工作中普遍存在的粗放、散泛、短視等問題，江西省在精準識別、精準幫扶、精準管理三個層面推進扶貧開發工作，成效顯著。

1.“三嚴格”確保精準識別

一是嚴格把好摸底關。江西省堅持統一標準、分級負責，采取收入倒排、群眾評議等方式，要求扶貧干部與貧困群眾結對聯系，進村入戶拉網摸排，做到“村不漏組，組不漏戶，戶不漏人”，把真正的貧困群眾找出來。在此基礎上，“一對一、點對點”把脈問診，找出致貧困原因。二是嚴格把好復核關。嚴格把好農戶申請、入戶調查、民主評議、公示公告等“四道關口”，以農戶人均收入為基本標準，以摸底情況為依據，綜合考慮住房、教育、健康等因素，召開民主評議會，確定初步對象后，張榜公示，無異議后再上報扶貧部門。三是嚴格把好建檔立卡關。嚴格按照“戶有卡，村有冊、鄉有簿、縣有檔”的要求，將貧困村、貧困戶登記造冊，翔實記載貧困狀況和原因，并實時動態更新。

2.“三結合”確保精準幫扶

一是幫扶對象上堅持固定和調整相結合。通過扶貧信息系統平臺，江西各地針對貧困對象明確了幫扶措施和聯系干部，切實提高幫扶的針對性和實效性，同時，根據實際情況，實時動態調整。二是堅持治標和治本相結合。江西貧困人口多，致貧原因復雜，全省各地結合實際，精準確定產業扶貧、移民扶貧、教育扶貧等具體幫扶內容，制訂專項規劃和年度計劃，集中力量精準扶貧。三是堅持長線幫扶和短線幫扶相結合。通過加強基礎設施建設、搬遷移民扶貧、教育扶貧、引進扶貧龍頭企業等保障貧困群眾長期可持續發展，同時，積極幫扶貧困群眾盡快就業創業，提高收入水平，實現快速脫貧致富。

3.“三跟進”確保精準管理

一是督促檢查跟進。江西省積極推行扶貧開發領導責任制，省、市、縣、鄉各級領導對扶貧開發工作負有領導責任，普通黨員干部也有扶貧義務和責任，對貧困地區和貧困群眾做到定點、定人、定責，群眾不脫貧干部不脫鉤。同時，強化領導干部扶貧工作考核，考核優秀的提拔重用，不合格的要追究責任，確保幫扶工作落到實處。二是信息服務跟進。通過扶貧信息網、公眾微信、微博建立了扶貧互動信息平臺，既提升了服務水平，又保證了精準扶貧在陽光下運行。三是成效評估跟進。江西省建立了扶貧監測評估體系，對各類扶貧資源到村到戶、貧困村經濟社會發展、產業發展、公共服務和社會保障及貧困群眾滿意度等情況進行監測評估，準確反映扶貧成效。

二、江西精準扶貧面臨的挑戰

“小康不小康，關鍵看老鄉”，更大的關鍵在貧困的老鄉能不能脫貧。扶貧開發既是經濟問題，又是政治問題，還是社會問題，是一項長期而重大的任務。當前，江西扶貧開發任務依然艱巨，面臨諸多挑戰，需要全省上下齊心協力，共同努力應對。

1.全面建成小康社會帶來的挑戰

江西作為欠發達地區，全面小康實現程度與全國相比還存在不小差距。截至2014年底，全省仍有貧困人口276萬。25個扶貧開發重點縣農民人均可支配收入僅為6830元，遠低于全國平均水平。現有貧困人口大多分布在生存環境差、發展水平低的深山區、庫區、湖區，是扶貧開發最難啃的“硬骨頭”。現有貧困戶中，絕大多數人為文盲和半文盲，難于掌握各種技能和農業科學技術，發展家庭經濟缺計劃、缺技術、缺經營能力，缺乏脫貧致富的信心和決心。江西要全面建成小康社會，重點在經濟，難點在農村，而農村的重點之一就是要抓好扶貧，這必然給全省扶貧工作帶來更高要求、更多挑戰。

2.自然災害和突發事件頻發帶來的挑戰

貧困群眾大多居住于基礎設施落后的貧困地區，抗風險能力弱。受全球氣候變化影響，全省各類自然災害的突發性、反常性、難以預見性日顯突出，極端天氣事件明顯增多。自然災害特點突出：一是種類多。省內主要自然災害有暴雨、洪澇、干旱、冰雹、雷電、凍害、滑坡、泥石流、農林病蟲害、森林火災、流行病和環境污染等。有的年度發生多種自然災害。二是頻率高。自然災害不僅種類多，而且發生頻率高，經常連年受災。往往多數年份水旱交替，或先澇后旱、或先旱后澇，有時舊災未去，新災又起，交錯為患，有的年份一種災害多次降臨。三是損失大。嚴重的自然災害，往往造成大量民房損毀、農作物受災、人員傷亡，部分水利、交通、供水、供電、通訊等設施遭受嚴重破壞，災區群眾的生命財產遭受嚴重損失，生產生活受到重大影響，其中受影響最大的是貧困農民，也有一部分農民因災返貧。據統計，一般年份江西省因災直接經濟損失為80-120億元左右，占全省GDP的5%-8%左右，其中農業直接經濟損失占2/3左右，嚴重年份的1998年高達440億元。自然災害頻發對精準扶貧提出了嚴峻挑戰。

3.保障能力和服務水平低帶來的挑戰

影響扶貧工作能力和服務水平的因素主要如下：一是扶貧事業人才缺乏。縣鄉兩級扶貧工作人員少、年齡偏大、專業素質偏低；基層救災工作人員不足，救災專業化隊伍建設相對滯后。二是扶貧事業基礎設施建設落后。設區市和縣級防災救災設備缺乏，救災物資儲備倉庫設施簡陋；扶貧事業用地、用水、用電、用氣等困難重重。三是扶貧工作機制有待完善。部門、行業之間的扶貧工作聯動不夠密切，信息共享機制尚需完善。

三、深入推進精準扶貧的路徑思考

加快貧困地區發展，早日擺脫貧困，過上富裕生活，是貧困地區人民群眾的迫切愿望，也是黨執政為民的根本要求。2013年11月，習近平總書記在湘西考察時提出，“扶貧要實事求是，因地制宜，要精準扶貧”。2015年1月，習總書記在云南考察時再一次指出，“要以更加明確的目標，更加有力的舉措，更加有效的行動，深入實施精準扶貧，精準脫貧”。為此，必須認真貫徹落實習近平總書記重要講話精神，按照“摸清底數、區分類型、找準問題、分類施策”的思路，堅持治標與治本結合、“輸血”與“造血”并舉，大力實施精準產業扶貧、保障扶貧和安居扶貧。

1.實施精準產業扶貧，增強貧困地區自我發展能力

產業是經濟發展的基礎，沒有產業支撐，貧困群眾很難脫貧致富，扶貧開發也難以持續。立足貧困地區的特色和優勢，大力扶持貧困村和貧困戶發展產業、就業創業，實施精準產業扶貧，不斷增強“造血”功能，推動貧困地區加快發展，促進貧困群眾脫貧致富。

一要找準優勢富民產業。支持貧困地區根據本地自然資源、生產條件和產業基礎情況，充分發揮比較優勢，大力發展有利于貧困農戶增收致富的產業項目。比如，農業資源豐富的地方，重點發展帶動能力強、輻射范圍廣的特色農業和農產品加工業，深入推進“一村一品”，逐步做大規模、做響品牌。旅游資源豐富的地方，大力發展生態旅游和鄉村旅游，鼓勵和支持當地群眾經營“農家樂”、“鄉村旅館”等，從事旅游相關服務業，不斷拓展貧困群眾增收渠道，提升收入水平。

二要提高貧困群眾的產業參與度和受益度。積極培育貧困地區農民合作組織，提升貧困戶在產業發展中的組織程度，實現資金、技術、生產、加工、銷售等互助合作。建立企業與貧困農戶的利益聯結機制，完善“公司+基地+貧困戶”、“公司+合作社+貧困戶”模式，堅持“以企帶村、以村帶社、以大戶帶貧困戶”，讓貧困群眾更好地參與產業發展、更多地受益產業發展。大力發展農村電子商務，拓寬農產品銷售渠道，提高經營收入。

三要加強貧困人口致富技能培訓。提高貧困群眾能力素質，是治貧脫貧的根本之策。要整合各類培訓資源，針對不同年齡段和文化層次的貧困群體，分類制定和實施教育培訓計劃，力爭每個有條件的貧困家庭勞動力都能掌握1項以上就業創業技能，增強就地發展產業、進城進園就業、自我發展創業的能力。對有轉移就業意愿的貧困戶，通過購買公益崗位、組織引導就業等方式，實現轉移就業、脫貧致富。

2.實施精準保障扶貧，提升貧困群眾救助水平

充分發揮社會保障的“兜底”功能，統籌實施最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、特困救助等各項救助制度，實施精準保障扶貧。

一要解決基本生活保障問題。強化對喪失勞動能力處于重度貧困農戶的重點保障，精準識別，調整保障對象，確保“應保盡保”。逐步提高農村低保平均保障標準和農村五保戶供養標準，并與經濟發展水平相適應。

二要緩解因病致貧現象。在致貧原因中，因病致貧現象突出，往往是“一人生病，全家致貧”。要逐步提高新型農村合作醫療補助標準，探索開展大病醫療商業保險，構筑基本醫保、大病醫療保險、醫療救助、大病救治等多道防線，減輕貧困群眾醫療負擔，降低因病致貧風險。

三要落實教育救助政策。建立和完善家庭經濟困難學生資助體系，支持貧困戶子女享受學前教育、義務教育和就讀普通高中、中等職業學校、普通高校，保證貧困家庭孩子上得起學，接受公平的有質量的教育，阻斷貧困現象代際傳遞。

四要完善臨時救助。對遭遇突發事故、重大疾病，導致基本生活陷入困境的貧困家庭或個人，通過發送臨時救助金、生活必需品等方式，解決其突發性、緊迫性、臨時性生活難題，編密織牢困難群眾基本生活安全網。

3.實施精準安居扶貧，改善貧困地區生產生活條件

加快完善農村基礎設施，改善貧困地區生產生活條件，是開展扶貧開發、統籌城鄉發展的重要內容。精準安居扶貧，是幫助生產生活條件惡劣地區脫貧發展的關鍵舉措。

一要有序實施扶貧移民搬遷。對交通偏遠、不宜居住的貧困村和生存條件惡劣地區的貧困群眾，要科學制定搬遷計劃，按照整體搬出、集中安置為主的原則，采取就近搬遷安置、跨區域安置、縣域內統一協調安置、依托工業園區安置等多種模式，穩步推進移民搬遷工作。要做好后續保障，統籌推進安置區基礎設施和基本公共服務配套建設，培育支持好產業發展，確保搬遷群眾生活有保障、致富有門路，真正做到“實施一個搬遷項目，安置好一方群眾，實現一方人脫貧”。

二要推進貧困村村莊整治。對無需搬遷但基礎條件較差的貧困村，結合新農村建設，按照“整體推進、基礎先行，改善面貌、提升功能”的思路，堅持基礎設施、新型村莊、產業發展和社會管理綜合配套，抓好村莊整治，優化村容村貌，改善生產生活環境。

三要加強貧困地區基礎設施建設。加快改造升級農村公路，提升公路通達能力，有效解決運輸難、行路難問題。加強農田水利建設，抓好農村安全飲水和抗旱水源工程建設，增強貧困地區農業綜合生產能力。抓好貧困地區電網改造升級，提高農村通信網絡覆蓋水平，實現廣播電視戶戶通、自然村通信信號基本覆蓋。

四要提高貧困地區基本公共服務水平。加快貧困地區社會事業發展，推進基本公共服務向農村延伸。加強貧困地區教育文化、公共衛生、養老保險、就業援助、社會管理等政策體系及設施建設，促進貧困地區經濟社會協調發展。

［1］鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇［J］.農村經濟，2014，（6）.

［2］汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧［J］.貴州社會科學，2015，（5）.

［3］國務院扶貧辦.建立精準扶貧工作機制實施方案［Z］. 2014-5-12.

［4］中國扶貧開發調查［M］.北京：中共中央黨校出版社，2013.

［責任編輯：李佳佳］

劉清榮（1964—），男，《老區建設》雜志社主編、研究員，研究方向為反貧困研究；劉忠林（1980—），男，《老區建設》雜志社編輯、助理研究員，研究方向為反貧困研究。（江西南昌330077）

江西省社會科學研究“十二五”（2014年）規劃項目“精準扶貧研究”（14YJ10）