大伙房水庫輸水工程生態補償機制的思考

摘 要：近年來，隨著流域污染的加劇，水資源日益短缺，流域間的矛盾凸顯，流域生態補償業已成為調節流域間利益沖突的關鍵點。一些地區雖然已經開始嘗試進行流域生態補償并取得一定的業績，但由于缺乏理論支撐，流域生態補償在實施過程中暴露出很多問題。基于此，文章以大伙房水庫輸水工程為研究對象，在研究流域生態補償及相關理論的基礎上，對流域生態補償的可行性進行了分析，總結借鑒了國外流域生態補償的實踐經驗，提出了完善大伙房水庫生態補償的對策建議。

關鍵詞：大伙房水庫 輸水工程 生態補償 財政政策

中圖分類號：F205 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-269-03

一、引言

隨著幾年來我國在流域生態補償領域取得的顯著成就，其理論探索大多根植于補償機制、補償模式、補償標準和政策研究方面。研究領域涉足森林、流域、礦產、草場資源開發、自然保護區等多個領域，并以此研究生態補償主體、補償對象、補償標準、補償方式模式性。由于我國實施流域綜合管理模式起步較晚，目前只在少數流域試行。其補償實踐主要以政策主導為主，上下級政府間通常以行政命令的方式，制訂環境保護的政策、法規來實施，涉及的補償對象較多、范圍較廣，補償方式以財政撥款和銀行貸款為主要手段，財政調節手段較單一，且缺乏相應的優惠激勵政策和法律支撐，在整個實踐過程中存在標準偏低、時效性差等問題。在今后的研究中，應盡量加快流域水資源的產權界定步伐，界定各用水主體間的利益關聯，加速健全我國流域生態補償機制和水資源綜合管理制度的建立。

大伙房水庫是沈陽和撫順兩大城市生產生活用水的保障。特別是2008年末竣工的二期輸水工程，更是為包括沈陽在內的7座城市近2000萬人供水。作為遼寧省中部主要的水源地之一，大伙房水庫具有重要的戰略地位。本文以大伙房水庫為研究對象，在界定生態補償內涵的同時，對實施生態補償的必要性進行了剖析;在借鑒國內外流域生態補償實踐經驗的基礎上，深入分析了研究區域內現行生態補償制度的缺失;最后提出建立包括健全生態補償法律法規建設、建立以水權分配為基礎的橫向生態補償機制、拓寬生態補償資金來源渠道、建立補償資金監管體系、逐步實現從“輸血型”向“造血型”補償的轉變等生態補償機制配套措施。

二、流域生態補償的內涵

流域生態補償是生態補償在實踐領域的擴展，直觀地講，流域生態補償是對流域內由于人類的活動加快了上下游間的各類物質成分的循環、能量的快速流動和信息的交流互換而引起的流域內區域間各種利益關系失衡的調整。由于研究方向的不同，目前學術界對此概念尚未形成統一意見。根據劉玉龍（2007）的概念，流域生態補償是指流域內從事生態保護和建設的行為主體、享受水生態效益的行為主體，根據對流域生態系統和水資源的保護投資、使用和破壞的情況，對其支付生態成本，并承擔生態修復和污染治理責任的一種生態補償制度。

流域生態補償的終極目標是保證流域內生態系統服務功能的穩定，其內容主要包括以下兩個方面：第一，對流域上游而言，上游地區為流域生態環境的主要建設者，執行著比中下游地區更高的環境標志，承擔著保護水源地、物種多樣性等重要的環境責任，同時，上游地區自然基礎條件相對薄弱，需要在流域生態環境建設和保護上比中下游地區投入更多的資本，放棄發展自身經濟的機會成本，往往是經濟發展落后地區;第二，對中下游地區而言，其經濟較發達但在生態建設上投資甚少，卻比上游生態建設者享受更多的發展經濟機會和生態利益，所以，中下游地區作為流域生態服務的受益者，需要對上游地區生態環境建設者的生態服務行為進行補償。

從流域生態修復、水資源保護等實踐來看，流域生態補償的受益者具體涵蓋流域中下游范圍內的各級政府、各類企業及居民;流域生態補償的受償主體通常指的是流域上游生態環境的保護者和建設者，主要包括流域上游的各級政府、各類企業及居民。補償的模式有很多種，包括實物補償、技術支持、政策扶持、水權開發等。其補償范圍包含江河流域的生態補償、跨省流域的生態補償及省內跨市的生態補償。

三、流域生態補償的可行性分析

1.流域生態補償博弈理論。從環境經濟學的角度來分析，生態補償是運用一種特定的環境管理制度對生態系統服務的建設者或保護者付出的保護成本和放棄發展機會的成本進行補償，其目的是為了維護和改善生態系統服務功能，調整利益相關者間的環境和經濟利益分配的制度規范，兼具經濟激勵特征。上游在提供生態服務的進程中，中下游各利益方的行動策略和獲取的生態利益是彼此制約的。因此，生態補償的過程就是各利益方相互博弈的過程。

在流域生態補償方面，因補償過程涉及到流域不同區域、性質、層次的主體，任一主體決策都會干擾到其他主體的行為。因此，不同的主體會根據自己集團的利益需求以及對其他主體的決策判斷來抉擇己方的對策，以尋求利益的最大化或達到一種均衡。所以，流域生態補償展現的是流域內各個利益集團或相關者間的博弈關系。

在流域生態補償進程中，上下游各級政府間要擺脫囚徒困境現狀，應做到以下幾點：第一，若上下游各級政府間都能感知到彼此間的共同利益，這是各方開展合作的基石;第二，上下游各級政府間存在信息交流及共享。因各行政區域劃分的不同，決定了流域內各級政府間的信息往往是彼此獨立的，這樣非常不利于整個流域生態的治理保護，而隨著當今網絡技術的迅猛發展，為上下游各級政府間構建共享的信息機制提供了可能;第三，上下游各級政府間要創建彼此間談判、協商的平臺，或許有些地方政府業已認識到上下游共同建設流域生態環境的必要性，但由于缺乏彼此間協商的平臺，即便彼此間有意愿，也難以達成共識;第四，要有健全的生態補償法律法規作為支撐，上下游各級政府間或許可以通過彼此間的溝通，達成共同保護流域內生態環境的協議，但要確保協議能夠真正的得以實施，就必須有完善的法律法規為保障。

2.流域生態補償的可行性分析。首先，近年來隨著我國經濟的高速發展和公眾對生態環境在經濟發展中的功用及為推動社會經濟發展所提供的服務和損失補償等問題的逐漸深化，迫切需要建立健全生態補償機制，且當下經濟、社會條件也已初具規模，時機已逐漸成熟;其次，流域生態補償在我國并不是一個全新的課題，我國在這方面的研究已取得了一些成績，已經創建了一定的理論基礎，政策性的補償實踐以取得顯著成效。同時發達國家在流域生態補償方面取得的成功經驗，對于我們來說也可以很好地借鑒一下;再次，生態補償機制的構建可以從宏觀的層面協調流域上下游各級政府間利益關系，在平等的前提下對流域生態利益進行再分配，實現下游受益區對上游水源地受損區的生態補償，對于緩解由于利益分配而引起的各類矛盾與沖突，平衡上下游各級政府間的既得利益并使之趨于公平是十分有效的辦法。最后，本文所研究的大伙房水庫流域水資源保護及受益主體明晰，受益的7座城市同屬于遼寧省，且生態保護區與受益主體兩者間的經濟發展水平差距較大，下游地區經濟發展水平遠高于上游地區，具有一定的支付能力。所以，建立生態補償機制具有較大的可行性。

四、大伙房水庫生態補償財政政策建議

1.逐步實現從“輸血型”向“造血型”補償的轉變。道家曾言：“授人以魚，不如授之以漁;授人以漁，不如授之以欲。”這句話同樣適用于生態補償。給予金錢只能解決眼前的溫飽問題，而無助于今后生存問題的解決。生態環境建設是國家的長期戰略目標，若缺乏科學的、長效的補償機制，長期以來生態環境工程建設所取得的成效就會毀于一旦。在將“輸血型”補償金落實到基層農戶的同時，還要努力營造“造血型”補償的條件，將生態補償轉化為提升地方政府發展能力的項目等。

考慮到大伙房水庫輸水工程的水源地生態建設初期上游地區農戶的溫飽問題及當地各級政府的財政不足，為使生態補償工作得以順利進行，期間主要應采取“輸血型”的經濟補償模式，補償金直接下發到縣。隨著生態補償工作的日漸深入，當地農戶生活得到普遍改善后，則應將補償資金逐步轉化為技術項目安排到被補償的各地區，實現“輸血型”向“造血型”補償的蛻變。扶持、引導當地農戶從事綠色農業產業來增加其收入，提升生活品質。要適時幫助上游地區各級政府發展替代產業，尋找新的就業渠道，根據各地區實際培育新的經濟增長點，以期不斷提升上游地區產業的競爭力，達到進一步優化地區產業結構的目標。同時還要鼓勵受益區的企業到水源地及流域出資興辦資源環保事業，對于無污染的企業創建應給予補償，使得外部補償逐步演化為上游企業的自我發展及自我積累能力，最終形成造血機制。

2.拓寬生態補償資金來源渠道。當前，大伙房水庫生態補償金的來源較為單一，主要依靠政府財政轉移支付，其他籌集資金的方法還未能建立起來。因此，對融資渠道的建立顯得尤為重要，當前主要以以下幾種方式進行融資：設立專項補償資金、環境保護保證金，針對采用減排技術的企業減免稅費、提供低息、無息貸款等。國外較為先進的融資模式有建立生態資源投融資基金、印發生態補償國債、環境保護險等方式。以上融資方式均可以在大伙房水庫流域進行實施，幫助籌集資金，減緩地方財政壓力。

3.建立綠色GDP制度。在官員政府任命的前提下，政府官員的首要工作是對上級領導負責，而不是對老百姓負責。從政績觀的角度分析，招商引資、高考升學率提高、GDP增長、工業發展、農民收入增加等等就是政績。因為沒有構建綠色GDP制度的意識，因此，國民經濟主體的統計和計算方法中，未能將生態資源遭到破壞產生的成本并入國民經濟成本。很多國家的慘痛經驗教訓告訴我們，在經濟發展進程中，一個地區或許會出現GDP增加了，但社會財富卻沒有增長，甚至會出現倒退現象，深層次的原因是生態環境及資源被破壞了。

所以，各級地方政府部門必須構建一種涵蓋可持續發展的、生態環保在內的政績考核體系。第一，從創新的角度重點審查現有的GDP指標核算體系，構建一種全新的綠色GDP指標體系或建立可持續發展指標體系;第二，政府在進行規劃時既要考慮經濟增長問題，同時又要考慮生態資源的保護及生態環境的治理。因此各級地方政府急需建立科學的指標考核體系，重點明確經濟主體的責權，采取有效措施制約那種不顧后果，不顧及他人利益的破壞性、掠奪性的開發行為發生。

4.探索建立流域生態市場化制度。目前，流域的生態補償主要是政府負責監管運作，用于資源的調集與分配的成本較低，但政府監管下的生態補償制度缺少激勵方式且需要花費監督成本，因此導致生態制度在實施過程中無法高效運行，主要有以下幾點缺點：由于缺乏具體的法律法規支撐，補償資金的使用方式無法統一;生態補償制度缺乏有效監管，部分地方政府存在尋租行為，引發道德風險較高，無法平衡補償主體和受償主體間的利益關系;生態補償標準固化，補償標準的范圍、標準無法根據各地方情況制定，無法調動各方環境保護各方的積極性;生態補償主要以建設生態保護工程的方式進行補償，補償方式單一且無法形成持續補償機制。

因此，在生態補償機制中需要構建起市場化制度。其目的是以市場的方式為生態資源這種公共產品定價。在補償實踐的基礎上構建生態補償的市場化模式，首先要完善的是生態資源初始產權的交易機制，再配套出臺相關法律政策，由政府部門負責監督生態資源初始產權交易市場。除此之外，政府還需要提供相關交易平臺，制定交易過程中的度量標準及衡量指標和建立法律法規咨詢服務機構等方面服務。

[沈陽市科技局項目（F15198511）]

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（作者單位：沈陽工程學院財務處 遼寧沈陽 110136）

（作者簡介：季東，沈陽工程學院財務處高級會計師，南開大學經濟學碩士，研究方向：經濟管理、財務管理。）

（責編：賈偉）