單行條例促進民族自治地方經濟社會發展的功能分析

摘 要：制定單行條例是國家賦予民族自治地方的一項重要自治權。在國家全面推進依法治國的總體布局下，民族自治地方政府如何通過單行條例促進自身經濟社會發展，是檢驗其治理能力現代化程度的一個重要方面。云南省是全國民族自治地方和實行區域自治少數民族最多的省份，其單行條例的實踐具有一定典型性。通過對云南省的分析，我們發現，單行條例實際上是促進民族區域自治地方經濟社會發展的一種重要機制。它不僅能助力民族自治地方將資源優勢轉化為發展優勢，也能補足地方基礎設施建設短板，促進地方生態文明建設，同時，還是實現政治穩定和社會和諧的一種有效治理手段。因此，我們有必要深入挖掘其治理功能，并在此基礎上展望其未來發展趨勢。

關鍵詞：單行條例 民族自治地方 經濟社會發展 功能 云南省

中圖分類號：D633;F127 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-092-04

黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的重大決定，對我國經濟社會發展具有十分突出的現實意義。民族自治地方法治建設是我國全面推進依法治國的重要組成部分。近年來，學術界高度關注民族自治地方法治建設，取得了突出的研究成果。但對民族自治地方單行條例的研究比較有限，而且主要局限于立法層面的研究，對單行條例的治理功能研究明顯不足。實際上，隨著單行條例立法及執法活動的影響不斷深入，單行條例在促進民族自治地方經濟社會發展中的作用逐步顯現。云南省是我國世居少數民族最多的省份，它擁有民族自治地方37個，其中，民族區域自治州8個，民族自治縣29個，是國家民族自治地方和實行區域自治少數民族最多的省份。因此，本文選取云南省為研究對象，通過對云南省民族區域自治地方單行條例的研究，揭示單行條例對促進民族區域自治地方經濟社會發展的功能和作用。從而從學理上對單行條例的價值做出合理評估，在此基礎上分析其功能發揮的現實狀況，展望其未來發展趨勢。

“單行條例是指民族自治地方的人民代表大會根據憲法、民族區域自治法和立法法，依照當地民族的政治、經濟、文化的特點而制定的，用以調整民族自治地方內某一方面社會關系的自治法規。”{1}自《民族區域自治法》實施以來，云南省民族自治地方就非常珍惜單行條例立法權，很重視發揮單行條例促進地方經濟社會發展的積極作用。自1988年12月由云南省第七屆人大常委會批準實施《云南省大理白族自治州洱海管理條例》以來，截至2014年底，通過云南省人民代表大會常務委員審議批準的單行條例共計155條。云南省各民族區域自治地方結合本民族本地方實際情況，制定了大量的單行條例，規定調整民族區域自治地方特定領域社會關系的具體制度，使其權利義務內容更加具體，這對于促進地方政府依法行政，保障民族區域自治地方各項自治權的有效行使，促進民族區域自治地方經濟、文化和社會等領域各項事業的發展，乃至維護邊疆穩定和社會和諧，都發揮了積極而重大的作用。

一、助力民族自治地方資源優勢轉化為發展優勢

民族自治地方在區位發展優勢方面明顯不如與東部沿海地區，但是，西部民族自治地方也擁有許多得天獨厚的資源優勢。如何將這些地方資源優勢轉化為民族自治地方發展的成果，就成為檢驗民族自治地方政府治理能力的重要方式。在云南省的一些民族自治地方逐漸意識到單行條例立法權既是民族區域自治權的重要方面，也可以成為民族自治地方維護自身合理利益，推動地方資源優勢轉化為發展優勢的一種有效方式。

從理論上來看，單行條例是構成我國法律體系的重要組成部分，是我國民族自治地方行使自治權的法律依據之一。它既可以根據民族自治地方的地方特點對國家的有關法律、法規給予變通或者補充，以單行條例的形式規定;又可以在國家沒有立法的領域，對民族自治地方出現的新的社會關系或新的現象以單行條例的形式加以規范。可見，單行條例是從另一個方面擴充了自治權的內涵，使自治機關能夠充分行使自治權。不僅如此，在實踐中，單行條例的內容反映和體現了民族自治地方的民族利益和地方利益，部分甚至已經成為民族自治地方保障自身合理利益，并將其資源優勢轉化為發展優勢的一種有效的法律手段。

在云南文山壯族苗族自治州，近年來先后制定頒布了《普者黑景區保護條例》和《文山三七發展條例》等單行條例，不僅凸顯了地方“特色”、強化“協調”意識，也為地方經濟社會發展提供了“管用”且“可行”的法律依據。如《普者黑景區保護條例》，為依法保護景區水資源、治理水體環境污染、規范景區旅游秩序提供了有力支撐，有關部門依法對景區河流上游攔河堵壩養魚等行為進行清理整治，取締魚塘養殖，退塘還湖1204畝，削減污染物145噸，有效保護了景區的水資源，推動了地方旅游業的可持續發展。{2}

不僅如此，文山壯族苗族自治州還于2009年出臺的《文山壯族苗族自治州三七發展條例》，集中體現了立足地方特色、服務經濟建設的立法思路。文山壯族苗族自治州是國家的“三七之鄉”，三七產量、質量歷來為全國之首。近年來，文山在單行條例的法治軌道上加強三七特色產業發展，不僅成立了三七產業局，還以三七園區為載體，增強本地招商引資和基礎設施建設，不斷增強園區承載能力和產業發展集聚效應。僅文山壯族苗族自治州府所在的文山市在2014年就有三七種植戶9479戶，三七在地面積6.57萬畝;州外種植戶1174戶，三七在地面積11.32萬畝。三七園區共實現總產值99.6億元。{3}三七產業的發展，不僅會帶動地方農、林、畜等特色產業發展，還會影響到其支柱產業之一的生物制藥產業及產業集群的發展，對文山州從傳統農業社會向新型工業化社會轉型具有典型示范意義。

從云南省民族自治地方單行條例制定所涉及的內容來看，云南省很多民族自治地方都制定了針對地方特色資源保護及民族民間文化的保護條例，涉及古茶樹、哈尼梯田、古生物化石、崖畫保護、歷史文化名鎮保護、古城保護、民族傳統建筑、民族民間傳統文化保護等具體內容，為地方產業發展和轉型升級注入了活力，使民族自治地方的資源優勢轉化為地方的經濟社會發展優勢。

二、補足民族自治地方基礎設施建設的短板

民族自治地方發展基礎相對薄弱，尤其是基礎設施建設，明顯滯后于國家經濟社會發展的總體形勢。但是，相對于中東部地區而言，西部民族自治地方的這些發展短板又亟待補足，尤其是隨著國家“一帶一路”戰略的全面推進，民族自治地方如何在此過程中抓住機遇，加快發展步伐，在很大程度上取決于其能否突破基礎設施建設的瓶頸。而單行條例立法可以通過法律手段明確專門事項的專項經費，有效保障民族自治地方專項事務的經費投入，可以成為民族自治地方補足其基礎設施建設這一短板的重要方式。

一般而言，地方財政預算主要是根據國家發展的趨勢及地方特點擬定，但政府工作重點有時會隨著上級意志或地方行政領導的施政方略變化而改變，在有限的公共財政安排上，難免顧此失彼，甚至會直接忽略部分關系民族自治地方長效事業的投入。因此，如何有效保障地方專項事務的可持續推進，如何在經費上給予專項事務以特別持續的支持和保障就成為擺在民族自治地方的一項重大課題。

在云南的楚雄彝族自治州不僅關注到這一問題，而且通過單行條例立法有效解決了部分專項事務經費投入的難題，為地方基礎設施的建設與發展注入了活力和持續的動力。為促進《云南省楚雄彝族自治州公路條例》的貫徹實施，充分發揮公路在國民經濟和社會發展中的重要作用，推進楚雄彝族自治州交通運輸事業持續快速發展。州人民政府及交通運輸行政主管部門以貫徹實施《云南省楚雄彝族自治州公路條例》為契機，依法加大交通運輸基礎設施建設力度。

一是拓寬籌融資渠道，積極爭取國家、省的項目資金扶持，加大公路建設的資金投入。截至2011年11月，楚雄完成交通固定資產投資18.55億元，占年度任務指標18億元的103%。其中：元雙二級公路完成12.9億元，地方公路完成5.65億元。

二是加強項目儲備工作，著力推進高等級公路建設，楚雄至廣通高速公路、武定至祿豐高速公路、楚雄連汪壩至南華一級公路、昆明安寧市安豐營至祿豐縣東邑村高速公路、祿豐縣城至長田公路、大姚至祥云二級公路、雙柏至玉溪新平省道二級公路、雙柏至鄂嘉至新平水塘三級公路建設的前期工作有序開展。

三是加大農村公路建設推進力度。2010年《云南省楚雄彝族自治州公路條例》頒布施行以來，共下達農村公路建設項目計劃150項、建設里程1387公里，總投資6.08億元。其中：2010年通達工程建設項目96項，建設里程1058公里，通鄉油路12項，建設里程329.3公里;2011年下達通鄉油路計劃4項，建設里程86公里，通村路面硬化計劃54項，建設里程543.2公里，總投資3.36億元。2010年計劃項目已全部完工，項目審計驗收工作正抓緊進行;2011年項目設計審查已完成，正有序開工建設。{4}

此外，為了促進小型水利的發展，楚雄彝族自治州還制定了《云南省楚雄彝族自治州小型水利條例》，該單行條例于2007年3月31日經楚雄彝族自治州第十屆人民代表大會第一次會議通過，5月23日經云南省第十屆人民代表大會常務委員會第29次會議批準，6月8日楚雄彝族自治州人大常委會公布施行。為貫徹落實《云南省楚雄彝族自治州小型水利條例》，楚雄彝族自治州政府加大了小型水利建設和除險加固的建設力度。2007年以來已爭取了中央和省補助資金4.76億元，開展了116座小（一）型病險水庫除險加固;計劃投資15.86億元從2011年開始至2015年對791座小（二）型病險水庫除險加固，從2011年已開工204座，已爭取到中央和省補助資金38460萬元;2007年以來爭取到國家補助3.13億元資金，已解決74.66萬人和農村學校5.11萬學生的飲水安全問題;爭取中央財政專項補助7800萬元，實施了祿豐、楚雄兩個小型農田水利重點縣和元謀高效節水示范。{5}

總體來看，單行條例立法對于保障投入，推動楚雄彝族自治州基礎設施建設，保障地方經濟社會可持續發展提供了巨大的動力。楚雄彝族自治州以單行條例立法方式保障資金，不僅是對地方權益的長效保障，也是對國家地方治理提供了一種新的模式，是國家治理體系現代化的一種鮮活體現。

三、促進民族自治地方生態文明的發展

民族自治地方擁有非常豐富的資源，但同時，其生態系統又相當脆弱，一旦破壞，再想修復的難度非常大。因此，自國家提出生態文明建設的戰略目標以來，民族自治地方都更為關注生態系統的保護，積極采取措施促進地方經濟社會可持續發展。云南省的很多民族自治地方也立足實際，充分發揮各種治理資源的優勢，特別是非常重視挖掘單行條例的治理功能，通過單行條例來推動污染防治和生態保護。對促進地方生態文明建設發揮了積極的作用。

在云南大理白族自治州，為了保護蒼山洱海，大理白族自治州制定實施了兩部單行條例，取得了顯著成效，成為促進地方經濟社會可持續發展的成功范例。《云南省大理白族自治州洱海管理條例》于1988年3月19日在大理白族自治州第七次人代會上通過，并報省人大常委會批準。2004年，大理白族自治州人大又根據實施中存在的問題對條例進行修訂。為了使該條例施行更具有可操作性，大理州人民政府制定了與條例相配套的6個規范性文件。依據條例與6個文件的規定，大理州開始對洱海生態進行全面治理整頓。在大力宣傳“要像保護眼睛一樣保護洱海”，“洱海清、大理興”的同時，主動實施了洱海濕地建設工程、污水處理和截留工程、面源污染治理工程、洱海環境管理工程六大治理工程。建立環保、漁政、水政、林政、公安聯合監管執法機制，依法治海、管海。利用媒體、文藝等形式宣傳保護洱海，提高群眾的保護意識和參與意識。實施百村整治工程和洱海北部生態經濟示范鎮建設。通過多年持續不懈的依法治理和管護，洱海的生態環境得到改善，洱海水富營養化得到初步遏制，2004年至今，洱海水一直保持在111類，部分月份達到11類，成為全國城市近郊保護得最好的湖泊之一。被國家環境保護部譽為“洱海保護模式”，向全國推廣。同時，通過立法，以法律形式解決了與省屬電站發電與地方生態保護的矛盾，也是大理的經驗。蒼山也是通過制定《蒼山保護管理條例》，通過依法治理保護，使生態得到很多恢復。2005年9月，國土資源部公布蒼山為國家地質公園，2006年1月經建設部公布為國家自然遺產。

在云南的楚雄彝族自治州也認識到單行條例立法對地方生態文明建設的價值，于1991年7月1日頒布實施了《楚雄彝族自治州林業管理條例》，單行條例的頒布實施為楚雄林業資源保護提供了法律保障，發展成效顯著。全州森林面積由1987年的1054萬畝增加到現在的3190萬畝（含灌木林、疏林）;有林地覆蓋率由24.7%增加到60.78%，森林覆蓋率達62.48%;森林活立木蓄積量由3740萬立方增加到9236.7萬立方;林業社會總產值由8700萬元增加到69.12億元;而森林資源的消耗則由每年226.7萬立方下降到133.4萬立方，低于364萬立方的森林年生長量，實現了森林生長量大于消耗量這個歷史性的轉變。全州林業工作多次受到國家林業局、省委、省人大、省政府主要領導的肯定，楚雄林業跨入了全國、全省先進行列。林業的綜合效益在楚雄國民經濟建設和社會發展中發揮著重要作用，為州委提出的建設生態經濟州的戰略目標奠定了堅實的基礎。{6}

不僅如此，云南省民族自治地方的單行條例立法涵蓋內容還涉及到水資源的開發利用、濕地保護、水庫保護、自然保護區管理等內容，通過單行條例立法明確主體責任，保障經費投入，規范污染防治及生態保護，從而使單行條例成為促進民族自治地方生態文明建設的一種長效機制。

四、促進民族自治地方政治穩定與社會和諧

我國絕大部分民族自治地方都地處西部邊疆，邊疆社會因臨近邊界又遠離國家治理的腹心區域，加之居住著多個民族，民族群體又大都有不同程度的宗教信仰，這使得邊疆社會管理的復雜性被凸顯出來。長期以來，我國邊疆尤其是地處邊境的民族自治地方都面臨著區別于東部沿海及中部地區的社會管理難題，最為突出地表現在三個方面：一是“禁毒防艾”工作，這在云南表現得尤為突出;二是民族關系治理;三是宗教治理。近年來，云南一些民族自治地方率先激發單行條例的社會治理功能，通過單行條例強化地方社會管理，對維護民族自治地方政治穩定與社會和諧發揮了積極作用。

從云南省“禁毒防艾”工作來看，云南省瀾滄拉祜族自治縣是毒品重災區，自1994年制定《云南省瀾滄拉祜族自治縣禁毒條例》以來，縣政府非常注重該單行條例的執行，很快就建立禁毒工作考評和責任追究制度，將禁毒工作納入各鄉（鎮）黨政領導班子和領導干部政績考核內容。全縣縣處級領導、鄉（鎮）黨委政府、禁毒委成員單位及成員與縣委、縣政府簽訂《瀾滄拉祜族自治縣禁毒工作目標責任書》，實行禁毒工作獎懲制和責任追究制。由1名以上縣處級領導帶領禁毒委成員單位及成員掛鉤聯系1個鄉（鎮），對該鄉（鎮）的禁毒工作進行指導、督促和協調。其中，禁毒委成員單位一把手要親自參加。各鄉（鎮）要安排專人負責與縣處級領導干部及禁毒委成員單位對接聯系，以及與村、組對接工作。縣委、縣政府還制定下發《瀾滄縣禁毒工作目標責任考評辦法》，將考評成績將作為干部調整、提拔任用和下年劃撥禁毒經費的重要依據。按照“三包干”（處級領導包鄉、科級領導包村、副科領導干部包組）、“三落實”（落實任務、落實責任、落實資金）的要求，對掛鉤聯系各鄉（鎮）禁毒工作的縣處級領導干部、禁毒委員會成員分別與所掛鉤聯系鄉（鎮）的鄉（鎮）黨委書記、鄉（鎮）長實行捆綁式考評，并根據各自掛鉤聯系鄉（鎮）禁毒工作績效，落實獎懲。不僅如此，瀾滄縣全面發動社會方方面面的力量，各鄉（鎮）結合實際，積極指導村（社區）將“禁毒防艾”工作納入村規民約，并與落實國家強農惠農政策掛鉤，實行一事一議制度。正是通過單行條例的制定和貫徹落實，瀾滄縣的毒品滲透迅猛的勢頭得到有效遏制，社會面上吸毒人員得到有效控制，邊境禁毒執法合作和境外替代發展穩步推進，人人參與禁毒人民戰爭的局面進一步形成。

從云南民族關系治理來看，在2010年，云南迪慶藏族自治州就制定了《云南省迪慶藏族自治州民族團結進步條例》，這也是我國首部關于民族團結進步方面的法規。自該條例實施以來，迪慶州采取切實有效措施推動民族團結進步事業發展，取得了很好的成效。如今，迪慶州不僅已形成了民族團結進步工作領導責任制，將民族團結進步工作聚焦于集中財力物力，著力解決各族群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，并把每年9月確定為“民族團結進步月”，讓民族團結進步事業深入人心，使迪慶藏族自治州呈現出經濟快速發展、社會和諧穩定、民族團結進步的喜人局面。

不僅如此，在云南迪慶藏族自治州，為了進一步貫徹執行黨的民族宗教政策，2009年9月1日施行了《云南省迪慶藏族自治州藏傳佛教寺院管理條例》，這是我國第一部藏傳佛教寺院管理方面的法規。藏傳佛教寺院管理實現了從政策性向法制化的轉變。同時，迪慶州還研究出臺了《迪慶州藏傳佛教寺院民主管理辦法》、《迪慶州宗教教職人員納入新型農村合作醫療實施辦法》等8個配套文件，實現藏傳佛教寺院管理的規范化，促進了宗教關系和諧，夯實了宗教工作基礎，努力開創了宗教工作新局面。對維護社會和諧穩定，促進社會繁榮進步無疑具有重大的歷史意義。

總結云南民族自治地方單行條例的實踐，我們發現，單行條例是促進民族自治地方政治穩定的一種重要機制，是保障民族自治地方民族團結進步、實現多元宗教關系和諧的一種有效方式。

結語

單行條例立法權是憲法和民族區域自治法賦予民族自治地方重要的一項職權。“民族自治地方要把發展民族經濟放在一切工作的首位，要通過制定單行條例，發展民族自治地方的經濟、教育、科學、文化等各項事業，促進民族自治地方的繁榮和發展”{7}。但在立法實踐中，云南省民族自治地方單行條例相關工作仍舊面臨著許多突出的問題。

首先，單行條例在云南省的各個民族區域自治地方之間存在著不平衡。有的地方十分重視發揮單行條例的治理功能，如云南省大理白族自治州制定的單行條例已有21件。但是有的民族自治地方沒有在認識領域突顯出單行條例的價值，如楚雄彝族自治州迄今為止只制定了7件單行條例，而昆明市所轄3個民族區域自治縣則無一制定單行條例。其次，單行條例立法覆蓋的范圍還十分有限，比如針對民族區域自治地方有特殊性的社會問題治理的單行條例較少，宗教治理涉及到云南省很多民族區域自治地方，但僅有迪慶藏族自治州制定了相關條例。再次，已經制定的單行條例未能充分體現當地的民族性特點。從目前所制定的單行條例來看，很多單行條例都存在一定的模仿性質。比如在云南省的很多民族區域自治地方都制定了水資源管理或者保護條例、林業管理條例、公路條例等，仔細研讀這些單行條例的法條就會發現，其單行條例的內容幾乎大同小異，并沒有很強的針對性，難以體現民族自治地方的民族性特點。最后，單行條例執行困難。如西雙版納傣族自治州出臺的《古茶樹保護條例》，由于涉及林業、農業、鄉鎮、村等保護主體，責任不明，相互推諉，加之經費、人員配備不足，導致無人執法，以致在勐海縣茶山旅游開發過程中造成大量古茶樹被破壞。

因此，為了促進民族自治地方在法治軌道獲得持續發展，我們有必要進一步挖掘各種有效的治理資源，采取適當的方式提升單行條例立法、執法的水平和質量，促進其功能的有效發揮。

第一，促進民族自治地方政府轉變觀念，增強其對單行條例重要性的認識。在我國全面推進依法治國的戰略發展進程中，我們有必要不斷增強民族自治地方政府的法治意識，促進他們結合民族自治地方的民族性、地域性特點，不斷完善單行條例立法、執法體系，從而為單行條例功能的更好發揮掃除觀念上的障礙。

第二，加強單行條例的立法工作，不斷增加和拓展單行條例立法的數量與覆蓋范圍。這就需要我們一方面要加強單行條例立法項目審批工作;另一方面要拓寬單行條例立法議案、提案渠道。同時要進一步完善單行條例立法的溝通協調機制，尤其要爭取上一層級人民代表大會常務委員會的幫助。

第三，進一步規范單行條例的立法工作，不斷提升立法的質量和水平。不僅要不斷提高民族自治地方人民代表大會常務委員會相關人員尤其是民族委員會的工作積極性和主動性，還要探索建立第三方輔助立法機制，不斷提升單行條例立法的質量。

第四，強化單行條例的實施，促進單行條例的落實。一是要制定執行單行條例的實施意見、辦法及細則;二是明細執法主體的責任;三是建立健全單行條例執行的檢查監督機制。因此，人民代表大會及其常務委員會要發揮好地方國家權力機關的監督作用，要對同級人民政府以及實施條例的相關部門貫徹落實條例的各項規定情況開展監督，確保單行條例能夠真正落到實處。

總之，通過云南省民族自治地方單行條例的實踐研究，我們可以得出結論：單行條例是促進民族自治地方經濟社會發展的一種重要法律機制。在國家全面推進依法治國的戰略發展格局下，民族自治地方如何通過立法自治權的行使來推進經濟社會發展，不僅是民族自治地方強化邊疆治理體系與邊疆治理能力現代化的必然要求，也是其依法治國能力和水平的體現。因此，我們必須要進一步增強對單行條例重要性的認識，不斷加強單行條例的立法工作，不斷提升單行條例的立法質量，完善單行條例的修訂機制，強化單行條例的實施和落實。只有從立法、執法、監督等各個環節不斷建立健全單行條例的制度化機制，我們才能從根本上保障單行條例促進民族自治地方經濟社會發展的功能得到充分釋放。

[基金項目：云南省貫徹落實十八大精神哲學社會科學規劃立項項目“單行條例促進云南民族自治地方經濟社會發展研究”（項目編號：YB2012116）階段性成果;云南省級哲學社會科學創新團隊“邊疆多民族地區的價值觀建設與認同整合”階段性研究成果之一。]

注釋：

{1}熊文釗主編.民族法學.北京大學出版社，2012年版，第73頁

{2}云南省人民代表大會民族委員會，云南省社會科學院民族學所.民族區域自治在云南的成功實踐.民族出版社，2012年版，第395頁

{3}中國新聞網.從“云三七”到“中國參”：文山探索三七產業創新道路，2015年5月5日，網址：http：//energy.chinanews.com/jk/2015/05-05/

7253737.shtml

{4}楚雄彝族自治州人大常委會執法檢查組.關于對《云南省楚雄彝族自治州公路條例》貫徹實施情況進行執法檢查的報告.2011年12月10日

{5}楚雄彝族自治州水務局.關于《云南省楚雄彝族自治州小型水利條例》貫徹實施情況的報告.2013年5月

{6}楚雄彝族自治州林業局.關于貫徹實施《楚雄彝族自治州林業管理條例》的情況.2013年5月

{7}周鵠昌.單行條例在我國法律體系中的地位與作用.云南民族學院學報，2003（2）

（作者單位：云南民族大學政治與公共管理學院 云南昆明 650031）

[作者簡介：陸海發（1983—），男，廣西灌陽人，云南民族大學政治與公共管理學院副教授，云南大學民族政治與邊疆治理研究院特聘研究員，法學博士，研究方向：政治學理論、民族政治學、公共政策與邊疆治理研究。]（責編：若佳）